您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

汉初律名新证/胡晓东

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 06:14:44  浏览:9150   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
汉 初 律 名 新 证

胡晓东①

摘要: 汉律承秦制,而秦律又是商鞅携《法经》变法为律后,历经多载发展而成。后世文献记载汉初律为“汉三章”、“九章律”等。作者试图依据出土文献对汉初的律名作以考证,探讨汉代法律初创时期的状况,以尝试用当世的实况来说明汉律在初创时期是开放的架构。
关键词:秦律 汉律 律名 九章律 初创 开放

前辈高学集所学而成汉律诸考。研读有日后,深感前辈求学之严谨态度,及大师的博学多识之风采,并为之所深深触动。又喜闻《张家山汉简》之注释得以面世,故依简椟对前辈先学说作以小证,并斗胆提出小异,希能得以良责,并万望师长、同仁斧正。
“《史记》言‘王者制事立法一禀于六律’”。“律,法也,莫不取法焉,盖六律之密必无毫厘圭撮黍累之差,立法者皆应如是,故亦以律名”。[1]又有“律以正罪名”。[2]从沈家本所考可知“律”之概略,汉律承秦制,秦律又乃商鞅携《法经》,而修“律”而成。现就汉律之律名稍作探析。
一、汉三章
《史记·高祖本纪》,还军霸上,召诸县父老豪杰曰“父老苦秦苛法久矣,诽谤者族,偶语者弃市。吾与诸约,先入关者王之,吾当王关中。与父老约,法三章耳、杀人者死,伤人及盗抵罪。《集解》应劭曰:“抵,至也,又当也。除秦酷政,但至于罪也。”《索隐》韦昭云:“抵,当也。谓使各当其罪。”今按:秦法有三族之刑,汉但约法三章耳,杀人者死,伤人及盗者使之抵罪,余并不论其辜以言省刑也。则抵训为至,杀人以外,唯伤人及盗使至罪名耳。[3]
由沈家本之所考,可知汉初兴之时,以应便时,立法三章当为极简之式,并无律条。其论罪之依据,当为其时在人们的生活实践中所用之秦律,只是去除了酷及残的内容。正如文中所述“余悉除去秦法”,再由《云梦秦简》出土所述之秦律部分内容。有关伤人、盗的条文散见于不同律名的条文中。能否推出汉初所谓“三章”乃是一个较为笼统的概念,并未专指三种律。而是指三个方面的有关秦律之适用状况。
二、汉律九章(九章律)
“其后四夷未附,兵革未息,三章之法不足以御奸,于是相国萧何捃摭秦,取其宜于时者,作律九章。”[4]历史上的“汉律九章”当源于此。至晋时,则演变为:“汉承秦制,萧何定律,除三夷连然之罪,增部主见知之条,益事律兴厩户三篇,合为九篇。”[5]至此乃形成汉律中的“九章律”之说。即“九章律”为沿习秦律之源《法经》之构架,外加萧何所定兴,厩,户三篇而成。
然萧何定九章律古已有疑之,如“案今九章象刑,非肉刑也,文帝在萧何后,知时肉刑也?萧何所造,反具有肉刑也?而云九章萧何所造乎?”[6]。当然其疑已经为众多历代考实之家所不认同,现在需要提出新的疑问:“九章律”就只有“盗、贼、囚、捎、杂、具、兴、厩、产”九篇,还是另有别论?由历史典籍之出处,我们可知,“汉律九章”之说始于《汉书》,而详定其九篇目,则是在《晋书·刑法志》中了。故而可以推知后人为前人所做之事立名,然后才又以所名传于世,那必然有其所推加之词。现从出土的秦简及汉简中可查寻出一些问题。
1)从《云梦秦简》可知秦律在商鞅变法之后,经过几世,已历经变迁,内容广杂,具体篇目已非原《法经》之构架。况且在先秦时代所形成的法律实用状况,也使得当时立法强调具体之应用,而非理论化。这从秦简中法律问答可略知一二。如秦律关于“共同犯罪”、“集团犯罪”、“消除犯罪后果减免刑罚”及连坐制度都在《秦简》中有述。简举一例。“盗及诸它罪,同居所然当,何谓同居?产为同居。”[7]。汉承秦制,为可信之事实。从秦简中《秦律十八种》及《秦律杂抄》可知秦律不仅仅是为所言之“九篇”,何以萧何定律时成九篇?没有一定的理论化过程,萧何又怎复改详细的秦律为汉九章律?汉律是经过律学之盛,各个大家解律之后,于曹魏时整理而成篇名体例。
2)从《张家山汉简·二年律令》又可知,汉律在吕后二年时期至少有简文中所述律名二十七种。且与《秦简》中同名之律有田律、金布律、徭律、置吏律、效律、传令律、傅律等。[8]这些不但实证了汉承秦制,而且还彰显出一个问题:《秦简》之中律名在《吕后二年律令》中有显,而萧何修律当在两者时间段之中间,而史记中又述曹参任相,用萧何所定之法而不改。那么萧何所定之律必然被传承沿袭。那么,二年律令之律名,使所传述的“萧何作律九章”怎么解释?
在对上述问题的思索后,然后再参阅文献,就会逐渐得出一个汉律发展的新轮廓。“何乃给泗水卒史事,……及高祖起为沛公,何常为丞督事。沛公至成咸阳,诸将皆争走金帛财物之府分之,何独先入收秦丞相御史律令图书藏之。……汉王所以具知天下厄而塞,户口多少,强弱之处,民所疾苦者,以何具得秦图书也。[9]”司马迁《史记》所载当为可信之史实,由上文可知萧何原本秦朝职官,对秦之法必有所通,而随刘邦而起反秦,后入咸阳尽得秦之图书。而秦之律书在焚书后亦藏于丞相府,自然萧何就拥有大量的秦律之藏籍。所以就萧何定汉律之框架来说,应该有很充实的资料基础,和实践能力。就如太史公所言:“于是汉兴,萧何次律令,韩信申军法,张苍为章程,叔孙通定礼仪。”[10]及在曹相国世家中所述“平阳候曹叁者沛人也。秦时为沛狱掾,而萧何为主吏。”“参始微时,与萧何善;及为将相,有隙。至何死,所推贤唯参。参代何为汉相国,举事无所变更,一遵萧何约束。”[11]吕后元年,当是惠帝于七年崩之后,此时相为王陵,吕后夺王陵相权,而二年律令当为吕后削刘氏子弟权力之时,故律条因政之多变而不会多变,而且多以吕后之令而出。如“元年,号令一出太后”。[12]由此也可知《张家山汉简·二年律令》应多为萧何之所次之律令。
通过以上综述,文章得出这样一个思考,汉律无疑是萧何在秦律之基础上依当时之政需而厘定,但很难确定如班固《汉书》中所言“作律九章”,更难以《晋书·刑法志》所言“合为九篇”为定论。萧何次令,应非仅盗、贼、囚、捎、杂、具、兴、厩、户”九篇,而应还包括其他律名。就如《二年律令》所述二十七种律名,应至少有一部分乃为萧何所次之律令。故对班固之“九章律”之说当有所重思。
三、傍章、越宫律朝律
叔孙通益律所不及,傍章十八篇,张汤《越宫律》二十七篇,赵禹《朝律》六篇,[13]因文章以《张家山汉简·二年律令》为考据之史料,故对张汤《越宫律》及赵禹之《朝律》难作考证。仅能证叔孙通之傍章非正律,乃为律之补充。且有太史公言“叔孙通定礼仪”当可理解傍章与礼仪通。就如程树德所言:“按司马迁传,叔孙通定礼仪,梅福传叔孙通遁秦归汉,制作仪品。……论衡高祖诏叔孙通制作仪品十六算。是通所著为汉仪。……后考礼乐志云今叔孙通所撰。礼仪与律令同录藏于理官,而后得其说,尽与律令同录,故谓之傍章。……应劭传删定律令为汉仪,建安元年奏之,是可证通之傍章,即汉仪也。”[14]
四、具体律名细证。(以程树德《九朝律考》中的具体律名为对象来述)
1)盗律 “取非其物谓之盗。……悝以为王者之政,莫急於盗贼,故其律始於盗贼”[15]李悝首制法经,有盗法贼法,以为法之篇目。自秦汉逮至后魏,皆名贼律盗律北齐合为贼盗律,后用有劫盗律,复有贼叛律,隋开皇合为贼盗律。[16]
2)贼律 无变斩出谓之贼。[17]由于后世贼盗同律,故将其列入同考。二年律令对于贼、盗律有所述且条文较多。故汉律文考中所述贼、盗律当为不虚,且有实证。
3)囚律 断狱律之名,起自於魏。魏分李悝囚法而出此篇。[18]二年律令中无囚律之项。而且依《唐律疏议》之述,囚律篇名乃魏分李悝囚法乃成。而非沿汉律。
4)捕律 李悝法经六篇,捕法第四,至后魏名捕之律北齐名捕新律,后周名逃捕律,隋复名捕之律。[19]二年律令有捕律名,且有条文九条,故可知《唐律疏议》之述非全真,当有所疑,应对秦汉时的律名有所陈述。
5)杂律 李悝首制法经,而有杂法之目,递相祖习,多历年所,然至后周更名杂犯律,隋又去犯,还为杂律。[20]二年律令中亦有杂律篇目,且律文十四条,与捕律之结论同。
6)具律 魏新律序略云,旧律因秦法经,就增三篇,而具律不移,固在第六,罪条例既不在始,又不在终,非篇章之义。[21]二年律令中有具律篇目,且有律文二十四条。证实上述所表。
7)户律、兴律、厩律 汉相萧何承秦六篇律,秦世旧有厩三篇,迄於后用,皆名户律。[22]魏新律序略,秦世旧有厩置秉传副车食府,汉初秉秦不改,后以费广稍省,故后汉但设骑置,而无车马律,犹著其文,则为虚设,故除厩律。[23]二年律令中有户律、兴律篇名,且户律,二十二条,兴律九条,但无厩律之篇目,所以对古文献的记载应慎思。
8)钱律、田律 五年,除盗铸钱令。[24]六年,定铸钱伪黄金弃市律。[25]野田有律。疏谓举汉法以况之。[26]二年律令中有田律,钱律篇日,且田律十三条、钱律八条。
9)尉律、酎金律,上计律,左官律、大乐律,田租兑律,尚方律。这些律目依程树德先生所考皆在吕后执政以后,甚至有律目乃武帝、宣帝时所载,故二年律令不宜为证,只能佐证,二年律令所载不存上述各律目。
10)二年律令所载而《九朝律考》未考到之律目
告律、亡律、收律、置吏律、均输律、传食律、赐律、□市律、行书律、复律、效律、置后律、爵律、徭律、金布律、秩律、史律,共十八种。
律名考至此略书,试想如程树德前辈能一阅《张家山汉简·二年律令》,将必有大成。今后学慎书此论,希能从他处得以教益。
五、结束语:
从上面考实是否可衍生这样的陈述,法律在早期的初创年代,不可能在理论上未达到一个提升的过程之前就形成一个完整体系,而构成某种固定架构。而是由于为解决具体问题而逐渐递加的形成一种粗致的框架。汉代法律当属此状况,汉三章,汉律九章,是后世对汉律理论归结,而汉实际的律名状况,应如秦时,依其社会实际状况的变化,向己有的架构中归类或者创造出新的律名。即汉律名应是开放性,而非反限于固定的“三章”“九章”,依据其所调节具体对象而命名,还未成体系化。


参考文献:
[1] 《历代刑法考》    沈家本 撰
[2] 《太平御览·杜预《律序》》 转自《历代刑法考》
[3] 《历代刑法考》 沈家本 撰
[4] 《汉书·刑法志》   班固·班昭著  转自《历代刑法考》
[5] 《晋书·刑法志》   转自《九朝律考》  程树德 著
[6] 《论衡谢短》  转自《九朝律考》
[7] 《睡虎地秦墓竹简》   文物出版社
[8] 《张家山汉简·二年律令》
[9] 《史记·萧相国世家》   司马迁 撰
[10] 《史记·太史公自序》 司马迁 撰
[11] 《史记·曹相国世家》 司马迁 撰
下载地址: 点击此处下载




档案服务机制创新中应注意处理好的几个关系

吴雁平

摘要: 职权法定,越权无效,是依法行政的主要原则之一。但是,在我国改革开放的进程中,存在着社会和市场事实在前,制度安排合法化在后的现象。档案局(馆)进行现行文件利用服务时,在提供现行文件服务的主体、接收现行文件进馆的时限、要求现行文件进馆的依据、提供现行文件服务的受权等问题上就与现行有效的档案法律、法规存在一些冲突。因此,应当在不断探索与创新档案服务机制的同时,适时的通过立法或修改已有的法律、法规,将探索与创新的积极成果合法化。

关键词: 依法行政、档案服务机制、创新、现行文件、利用

在刚刚结束的第十届全国人民代表大会第二次会议上,温家宝总理在《政府工作报告》中谈到加强政府自身建设时指出:“全面推行依法行政。各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有政府工作人员都要学会并善于依法处理经济社会事务。” 各地档案行政管理部门与各级国家档案馆,作为管理国家与地方档案事务,保管国家档案的专门机构同样应该按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有档案工作者都要学会并善于依法处理社会档案事务。
创新档案报务机制,更好的为政府决策服务、为机关日常工作服务、为公众服务,是档案部门当前以及今后一个日期时内的工作重点。要把好事办好,使我们的各项服务细致周到,内容与程序不但合情、合理,而且合法,就必须注意处理好依法行政与创新档案报务机制之间的关系。笔者以档案馆提供现行文件利用为例,从依法行政、依法治档的角度做一些分析,供大家参考。
自2000年4月,深圳市档案局试办了全国首家文件档案资料服务中心,向社会开放各种现行文件资料信息后,北京市昌平区、江苏省常熟市、山东省济南市、山东省青岛市、陕西省、武汉市、江西省等档案馆相继开展了现行文件利用工作。2001年10月16日,《中国档案》杂志社和国家档案局档案馆室业务指导司邀请有关方面的专家、学者就档案部门开展现行文件利用服务工作的必要性、可能性,这项工作的理论基础和法律依据以及开展这项工作后档案学理论和档案工作的方式、方法应该做哪些调整等问题进行了座谈。2002年7月25日至26日,国家档案局在北京召开了全国档案工作服务机制创新座谈会后,档案馆提供现行文件服务作为档案部门创新档案工作服务机制的重要举措,在全国档案部门迅速得以推广,在主要档案媒体上每周都有现行文件服务中心开业的报道。对此领导、公众、媒体均给予了积极的评价,并产生了良好的社会效果。但是,从依法行政、依法治档的角度看,在开展这项工作时还需要处理好一些关系,在此提出来与大家共同商讨。
1. 服务内容拓展与服务主体资格的关系。
目前,档案部门提供现行文件服务有三种基本模式,一是深圳模式,既成立业务上由市、区政府档案行政管理部门管理的文件中心,依据深圳市人民代表大会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》的授权,履行“接收同级机关、事业单位处理完毕的文件;对接收的文件进行整理、鉴定和保管;向市或者区档案馆移交需长久保存的档案;向国家机关、社会组织及个人提供利用文件”等职责。二是常熟模式,既在档案馆挂牌成立“文件资料服务中心”,“档案馆”与“文件中心”两块牌子一套人马。三是昌平区模式,既在档案馆内设立现行文件阅览室,“文件中心”是“档案馆”的一个内设机构。
从提供现行文件服务的主体上看,除第一种外,后两种均是由档案馆提供现行文件服务。按照目前“局馆合一”的模式,档案馆提供现行文件服务,就是档案局提供现行文件服务。根据“职权法定” 的原则,“行政机关的职权,在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权,必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权,不可能具有并行使某项职权。……行政机关的法定职权,一般有两种形式,一是由行政机关组织法规定,大都以概括之语言,划定各机关的职责范围;二是由单行的实体法,规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。”[1]
我国各级档案行政管理部门及各级档案馆的职权是由《中华人民共和国档案法》规定的。
《中华人民共和国档案法》第六条规定,“国家档案行政管理部门主管全国档案事业,对全国的档案事业实行统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导。县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案,并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”
由国家档案局制定,经国务院批准实施的《中华人民共和国档案法实施办法》第七条规定, “国家档案局依照《档案法》第六条第一款的规定,履行下列职责; (一)根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策,研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策;(二)组织协调全国档案事业的发展,制定发展档案事业的综合规划和专项计划,并组织实施;(三)对有关法律、法规和国家有关方针政策的实施情况进行监督检查,依法查处档案违法行为;(四)对中央和国家机关各部门、国务院直属企业事业单位以及依照国家有关规定不属于登记范围的全国性社会团体的档案工作,中央级国家档案馆的工作,以及省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门的工作,实施监督、指导;(五)组织、指导档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训;(六)组织、开展档案工作的国际交流活动。”第八条规定,“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定,履行下列职责:(一)贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策;(二)制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度,并组织实施;(三)监督、指导本行政区域内的档案工作,依法查处档案违法行为;(四)组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”
《中华人民共和国档案法》第八条规定,“中央和县级以上地方各级各类档案馆,是集中管理档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”。国家档案局1983年颁布的《档案馆工作通则》第三条规定,“档案馆的基本任务是在维护党和国家历史真实面貌的前提下,集中统一地管理党和国家的档案及有关资料,维护档案的完整与安全,积极提供利用,为社会主义现代化建设服务。档案馆进行下列工作:㈠接收与征集档案。㈡科学地管理档案。㈢开展档案的利用工作。㈣编辑出版档案史料。㈤参与编修史、志的工作。”《中华人民共和国档案法实施办法》第十条则规定,“中央和地方各级国家档案馆,是集中保存、管理档案的文化事业机构,依照《档案法》第八条的规定,承担下列工作任务:(一)收集和接收本馆保管范围内对国家和社会有保存价值的档案;(二)对所保存的档案严格按照规定整理和保管;(三)采取各种形式开发档案资源,为社会利用档案资源提供服务。”
职权法定,越权无效,是依法行政的主要原则之一。“这与公民的权利不同,从法律的范围说,公民的权利是,凡法律没有禁止的,公民皆可为之。当然,此外还有道德等约束。行政机关的职权是,凡法律没有授予的,行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。” [2]
我们从上述现行有效档案法规对各级档案局(馆)工作任务的界定看,均没有收集与提供利用现行文件这一项。从严格依法行政、依法治档的角度看,档案局(馆)提供现行文件服务,目前还没有法律法规依据,有越权行政(事)之嫌。因此,有必要在不断拓展档案服务内容的同时,处理好服务主体资格合法化的问题。
2. 接收现行文件进馆时限与现行档案法规的关系。
有一种观点认为: “档案局搞现行文件利用,这件事情怎么做?尽管从理论上讲,我们档案馆接收档案的年限是10年、20年,但是这一步我们做了,也不违犯。从严格意义上讲,我们这样做是符合法律的。我们法规中有一条,经济文化类的档案必须向社会开放。我们提供的基本上是经济、文化类档案,同老百姓密切相关的,要搞现行档案利用。”[3]
对此有几点需要澄清, (一) 档案馆接收档案的年限是档案法规的规定,不是理论上的探讨。把必须遵循的法规条款,视为可以认同,也可以不认同的理论观点是不妥的;(二) 《中华人民共和国档案法实施办法》 第二十条中规定的:经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放。是指按规定时限接收进馆的档案,据此提前接收档案进馆显然是对该条款的理解出现了偏差;(三)这段话前面讲的是“搞现行文件利用” ,后面讲的则是“要搞现行档案利用” ,明显混淆了文件与档案的概念。
关于档案馆接收档案的时限, 《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条明确规定: “机关、团体、企业事业单位和其他组织,应当按照国家档案局关于档案移交的规定,定期向有关的国家档案馆移交档案。属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交;属于县级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。经同级档案行政管理部门检查和同意,专业性较强或者需要保密的档案,可以延长向有关档案馆移交的期限;已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案,可以提前向有关档案馆移交。”
目前档案局(馆)接收现行文件的时限有两种,一种是与机关档案年度整理(立卷)归档的时间要求相一致。既“接收上年度党委、政府机关(文件形成机关)形成的、应归档保存的各种门类和载体的文件,包括纸质文件、特殊载体如照片磁盘光盘等载体的文件。” [4]另一种是按规定的报送范围“每三个月向市档案馆送交一次” 。[5]前一种是事实上的接收档案进馆,与现行有效的档案法规的要求不一致。后一种如果接收的是文件有越权行政(事)之嫌,如果接收的是档案同样与现行有效的档案法规的要求不一致。因为《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条规定: 只有“已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案,可以提前向有关档案馆移交。” 而为提供现行文件利用,提前接收档案资料进馆并不包括在内。
如果这项工作今后成为我们的日常工作,就有必要对现行法规的部分条款进行必要的修改,已适应现实工作的需要。
3. 新的服务模式与法律依据的关系。
我国“宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则。” [6] “对地方权力机关制定法律规范用的是“不抵触”原则。” [7] “宪法对行政机关制定规范和地方人大制定地方性法规用了“根据”和“不抵触”两个不同的词,决不是偶然的。“不抵触”是指地方性法规的规定不得与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定相抵触,当然,如果法律、行政法规对此没有规定,地方性法规可以根据地方特点作出规定。因为在这种情况下不存在抵触问题。“根据”则不同。“根据”当然也意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律(行政法规、地方性法规)相抵触;同时,也表明只有法律(行政法规和地方性法规)对某一问题已有规定的情况下,行政机关的规范才能据此作出规定。否则就是于法无据。对行政机关制定规范要求“根据”,就因为行政机关是权力机关的执行机关,必须根据权力机关的意志才能制定规范。在有些法律的规定比较原则的情况下,行政机关可以制定规范使之进一步具体化。这些具体化的行政法规和规章,当然不得与法律(地方性法规)相抵触。行政机关制定规范中的“不抵触”和地方权力机关制定地方性法规的“不抵触”,都说明法律优于其他法律规范。法律的效力高于其他规范,法律处于最高的效力位阶。” [8]
档案局(馆)为进行提供现行文件利用服务,收集现行文件资料进馆而发布的意见和通知中,大都表明是根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》及各地方实施办法、档案工作有关规定;或者是根据当地党委政府的有关文件精神。但问题出在这些依据性法律法规和文件中并没有规定和要求档案局(馆)收集现行文件资料进馆并提供现行文件利用服务。从要求现行文件进馆的依据上看,存在依据法律失当或无法律依据。因此,应当尽可能避免这种问题的出现。
4. 行政隶属关系与职权受权主体的关系。
行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而法律,必须是人民通过人民代表大会制定的。“我国是人民当家作主的社会主义国家,行政机关的权力来源于人民。行政机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,行政机关是权力机关的执行机关。人民代表大会表述意志的最基本的途径和形式是制定法律。行政机关也就是执行法律的机关。” [9]“由于我国法律的覆盖面还远远不够,而现实又迫切需要可供遵循的规范;也由于经验不足,某些领域尚难以立即形成法律,这就需要在法律没有规定的情况下,先由行政机关制定一些规范。但这些规范的制定,必须由法律授权,尤其是涉及公民、法人或其他组织的人身权、财产权时,必须有法律授权。” [10]
目前,档案局(馆)进行提供现行文件利用服务时,一般采用两种方式从相关部门和单位收集文件资料。一是由档案局草拟关于收集本级行政区域所属机关单位现行文件资料的意见或办法,报当地人民政府同意后,由当地人民政府以通知形式发至各相关单位执行。另一种是由档案局草拟关于收集本级行政区域所属机关单位现行文件资料的意见或办法后,直接以当地党委办公室和政府办公室的名义发至各相关单位执行。这两种方式算不算是由当地党委和政府授权估且不论,从授权的主体上讲,档案局(馆)收集现行文件,提供现行文件利用服务的授权应当由权力机关通过制定法律来授权。因此,从这个意义上讲,对档案局(馆)收集现行文件,提供现行文件利用服务的授权上存在着主体不当。
5. 结束语
依法行政是依法治国的重要组成部分。党的十五大强调“维护宪法和法律的尊严,坚持法律面前人人平等,任何个人,任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政,,切实保障公民权利,,实行执法责任制和评议考核制。” [11]
党的十六大根据适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,进一步强调“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。坚持法律面前人人平等。加强对执法活动的监督,推进依法行政,维护司法公正,提高执法水平,确保法律的严格实施。”[12]
因此,我们在依法行政,依法治档的工作实践中,“行为者必须在国家法定的权限内,以法律和有关的行政法规为准绳,做到按程序办事,杜绝任何超越法定权限、滥用法律、违反法律程序事件的出现。” [13]
当然,在我国改革开放与社会进步的过程中,长期存在着社会和市场事实在前,制度安排合法化在后的现象。上述几个问题就是档案工作在改革与发展中出现的新情况、新问题。面对上述问题即不能因为与现行法律法规有冲突,就放弃服务创新与探索。也不能因为是对政府、对人民群众有利,就置法律法规于不顾。正确的作法应该是向深圳市的同志学习,在不断创新与探索档案服务机制的同时,适时的通过立法或修改已有的法律法规,将创新与探索的积极成果合法化。
如:深圳市人民代表大会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》就对档案局、档案馆、文件中心和档案中介机构的职权给予了明确界定。并明确规定: “市、区政府档案行政管理部门是本行政区域内档案。文件事务综合管理部门, “深圳市档案馆为全市的中心档案馆和档案信息中心,是市政府所属的档案专业机构。” “市、区政府设立的文件中心,是集中保管与提供利用同级机关。事业单位处理完毕的文件的机构”。从而保证了档案局、档案馆、文件中心和档案中介机构分别在法律法规授予的职权范围内,依法行政(事) 。
再如:2003年7月25日珠海市人大审议通过了《珠海市档案条例》。这部《条例》明确规定了珠海市文件管理中心的法律地位:“珠海市文件管理中心是隶属于珠海市档案局的直属事业单位,归口珠海市档案局管理。其职责任务是负责市直机关、事业单位处理完毕的文件的接收、整理、鉴定、保管和提供利用服务。” [14]
深圳与珠海两市成立的文件管理中心,使档案局(馆)提供现行文件利用与现行法律法规上的冲突得到了解决,为档案管理体制的深层次改革,为档案资源的科学整合,为更好的服务与社会和公众提供了良好的范例。
参考文献:
1、2、6、7、8、9、10 应松年.依法行政论纲.www.law-lib.com/lw/ .2000.11.24
3 孙刚.关于“十五”期间我国档案工作改革与发展若干问题的思考.浙江档案.2002;12
4 艾建华.海淀区文档中心的职能及工作展望.北京档案.2002;10
5郭海缨.党和人民的需要就是档案工作的方向.中国档案报.2001.1.26 第一版
11学习中共十五大文件问答编写组.学习中共十五大文件问答.北京.中共中央党校出版社,1997:29

淄博市人民政府工作规则

山东省淄博市人民政府


淄博市人民政府关于印发《淄博市人民政府工作规则》的通知


淄政发〔2003〕72号

各区县人民政府,高新区、齐鲁化工区管委会,市政府各部门,各有关单位,各大企业,各高等院校:
  现将《淄博市人民政府工作规则》印发给你们,请认真贯彻执行。

   淄博市人民政府
   二○○三年六月三十日
   淄博市人民政府工作规则
   总  则
  一、为推进政府工作提速,加快建设服务型政府,使市政府各项工作法制化、规范化、制度化,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、《山东省人民政府工作规则》的有关规定,制定本规则。
  二、市政府的各项工作要认真贯彻党的路线、方针、政策,执行党中央、国务院、省委、省政府及市委的指示、决定;执行市人民代表大会及其常委会的各项决议,自觉接受市人民代表大会及其常委会的监督;积极听取人民政协、各民主党派、人民团体的意见,倾听广大人民群众的要求与呼声;围绕建设勤政、务实、高效、廉洁的服务型政府的目标,忠实履行职责,确保政令畅通。
  三、市政府组成人员要自觉实践“三个代表”重要思想,认真履行宪法和法律赋予的职责;坚持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新;忠于职守,服从命令,顾全大局,全心全意为人民服务。
  四、市政府各工作部门要严格依照法律和行政法规行使职权,进一步转变政府职能、管理方式和工作作风,推进电子政务,提高行政质量和效率,切实贯彻落实市政府的各项工作部署。组成人员职责
  五、市政府由下列人员组成:市长、副市长、秘书长,市政府组成部门的主任、局长。
  六、市政府实行市长负责制,市长领导市政府的工作。副市长、秘书长协助市长工作。市长因公外出期间,由负责常务工作的副市长受市长委托主持市政府的全面工作。
  七、市政府工作中的重大事项,须经市政府全体会议、市政府常务会议或市长办公会议讨论决定。
  八、副市长、秘书长按分工负责处理分管工作。受市长委托负责其他方面的工作或专项任务,可代表市政府进行外事活动。
  九、市政府秘书长在市长领导下,负责安排处理市政府的日常事务工作,协调落实市政府决定事项和市长交办事项。
  十、市政府工作部门行政首长负责本部门的工作。
  十一、市政府工作部门受市政府统一领导,在本部门的职权范围内行使职责。
  十二、部门行政首长需要向市政府汇报的事项,应向分管副市长汇报;确需向市长汇报的,原则上应事前征求分管副市长的意见。
  会议制度
  十三、市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议和市政府专题会议制度。
  十四、市政府全体会议由市长、副市长、市政府特邀顾问、市长助理、市政府秘书长和市政府组成部门的主要负责人组成。必要时召开扩大会议,吸收市政府副秘书长、市政府办事机构、市属事业单位、省与市双重领导的单位及部分市属大型企业的主要负责人参加,视情邀请市委有关部门、市人大和市政协专门委员会以及各民主党派、群众团体的负责人列席。会议议题由市长确定,由市长或市长委托常务副市长召集和主持。市政府全体会议原则上每半年召开1次,必要时由市长决定随时召开。会议的主要任务是:
  (一)传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示、决定和会议精神,以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定。
  (二)总结和部署市政府的重要工作。
  (三)分析全市经济和社会发展形势,通报重要工作情况。
  (四)需要由市政府全体会议讨论决定的其他事项。
  十五、市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、市政府秘书长组成,市政府副秘书长列席,市政府有关部门的主要负责人列席相关议题的讨论。根据会议内容,可邀请市人大、政协专门委员会负责人及有关专家列席。市政府常务会议由市长决定召开,由市长或常务副市长召集和主持,会议组成人员超过半数时方能召开。会议的主要任务是:
  (一)传达党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示、决定和会议精神,以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定,研究提出具体贯彻意见。
  (二)听取市政府重要工作情况的汇报。
  (三)讨论通过由市政府制定和发布的政府规章、重要决定。
  (四)讨论通过提请市人民代表大会及其常委会审议的议案。
  (五)讨论决定各部门请示市政府的重要事项。
  (六)研究分析形势,讨论决定市政府工作中的重大问题。
  (七)研究全市国民经济和社会发展的长远规划、年度计划、财政预决算。
  (八)研究讨论行政区划调整、更名,以及成立全市性议事协调机构,增设撤并行政、事业机构及更名。
  (九)研究通过以市政府名义表彰的先进集体、先进个人,以及授予国内外知名人士荣誉称号。
  (十)讨论需要市政府常务会议研究决定的其他事项。
  十六、市长办公会议是一种议事形式。由市长、副市长组成,市长助理、市政府秘书长、副秘书长列席。必要时请市政府有关部门主要负责人列席。市长办公会议由市长或常务副市长召集并主持。会议的主要任务是:
  (一)交流重要工作情况。
  (二)研究处理需提交市政府常务会议解决的重要问题。
  (三)研究市政府日常工作中的其他重要事项。
  十七、市政府专题会议由市长、副市长或市长、副市长委托市长助理、市政府秘书长、副秘书长召集,市政府有关部门负责人出席。涉及两位以上副市长分管工作的,可共同召集会议。会议议题由市长或副市长确定。专题会议根据需要随时召开。会议的主要任务是:
  (一)研究协调市政府领导各自分工职责范围内的专门问题。
  (二)协调解决分管部门之间有意见分歧的问题。
  (三)研究协调需提交市政府集体研究决策的有关问题。
  市政府专题会议(含现场办公会议)凡涉及资金、项目、机构编制安排的,严格按照规定的审批权限和程序办理。
  十八、提交市政府会议研究的议题,原则上各有关部门、单位会前应协调一致。涉及两个以上部门职责范围的,主办部门主要负责人应与其他部门进行协调会商,达成一致意见。经协调不能取得一致意见的,须由主办部门附协调说明,列明各方理据,提出倾向性意见,报请分管副市长协调。经协调仍不能取得一致意见的,由分管副市长提出主导意见。
  十九、拟提交市政府会议研究的议题,由市政府办公厅提出意见,经市政府秘书长审定后报主持会议的市政府领导确定。会议议题一般应于会前5个工作日报送市政府办公厅。
  拟提交会议研究的议题材料,会前须经市政府分管副秘书长审查把关。议题材料定稿后,由分管副市长及协助其工作的市政府副秘书长签署意见。
  二十、市政府会议必须由部门主要负责人参加。部门主要负责人确因特殊情况不能到会时,要事先向市政府秘书长请假,明确代替出席会议人员,并向市政府办公厅备案。
  二十一、市政府全体会议根据会议主持人意见可以印发会议纪要。市政府常务会议决定事项形成会议纪要。会议纪要由市政府秘书长审核、市长签发或常务副市长签发。市长办公会议、市政府专题会议必要时可印发会议纪要,由会议主持人签发。市长助理、市政府秘书长、副秘书长受委托召开的市政府专题会议,会议纪要须经委托的市长或副市长审定同意后印发。
  二十二、市政府常务会议决定事项除形成会议纪要发市领导和有关单位知照外,对需办理的事项,由市政府办公厅向主办部门发出“市政府常务会议决定事项催办通知”。各区县政府、高新区管委会、市政府各部门对会议决定事项,要认真遵照执行、及时办理。市政府办公厅负责督办,定期将会议决定事项的落实情况向市政府领导报告。
  二十三、市政府全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议的会务工作由市政府办公厅负责。
  二十四、以下全市性会议由市政府召开:
  (一)传达贯彻省政府重要会议精神,部署全市性工作的会议。
  (二)由市政府授奖的综合表彰会或非行业性特殊表彰会。
  凡行业、专项工作的先进集体和个人,由部门或几个部门联名进行表彰,不以市政府名义表彰;特殊情况需以市政府名义表彰的,由主办部门提出意见,经市人事局审核,提交市政府常务会议研究确定。
  (三)市委、市政府决定以市政府名义召开的其他重要会议。
  二十五、市政府大型会议按会议内容、出席人员分为两类。一类会议由市长或常务副市长主持,副市长、秘书长、市政府部门和区县政府主要负责人参加,研究部署综合性重要工作;二类会议由分管副市长主持,市政府部门和区县政府分管负责人参加,研究部署某一方面的重要工作。
  二十六、召开市政府一类会议,一般由市长、常务副市长提议,市政府常务会议研究确定。重大紧急事项来不及开会研究时,由市长或常务副市长确定。市政府部门提请召开市政府二类会议,应向市政府报送申请,由市政府办公厅审理,报市政府常务会议或市政府主要领导审批。
  二十七、一类会议的会务工作在市政府秘书长领导下,以市政府办公厅为主组织,市政府有关部门予以协助。二类会议由协助市政府领导工作的副秘书长协调,以市政府有关部门为主组织,市政府办公厅予以协助。
  除上述会议外,其他会议由市政府部门召开。
  二十八、市政府召开的会议一般不请乡镇负责人参加。市政府部门召开的各类会议,一律只开到下一级政府对口部门,不请下级政府负责人参加。
  全市性会议应尽可能采用电视电话会等快捷、节俭的形式召开。
  二十九、除市政府召开的重要综合性会议外,一般性会议只安排主持人或讲话人参加,其他市领导不陪会。
  三十、上级单位通过市政府部门商洽在我市召开全国性、全省性会议,有关部门须提前将情况报告市政府(需补贴经费的,要事先征求市财政部门的意见),经同意后方可答复和安排。公文审批管理制度
  三十一、向市政府报送公文,要严格按照国务院关于《国家行政机关公文处理办法》(国发〔2000〕23号)、山东省人民政府关于印发《山东省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》的通知(鲁政发〔2000〕99号)规定办理。公文内容应当符合国家的法律、法规、规章及其他有关规定。
  三十二、市政府办公厅负责市政府各类公文的处理、承办工作,负责协助市政府领导审核或者组织起草以市政府和市政府办公厅名义制发的公文。
  各区县政府、高新区管委会、市政府部门报市政府审批的公文,由市政府办公厅按程序受理。除市政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外,不得直接向市政府领导同志个人报送公文。
  市政府领导收到直接报送要求审批的公文,一般不先作批示,应由市政府办公厅按规定登记、审核、运转。领导同志批示过的公文,统一交市政府办公厅转办、处理。
  三十三、各区县政府、高新区管委会、市政府部门报送市政府的请示性公文,由其主要负责人签发。可以报市政府有关部门解决的事项,不应报市政府审批。
  市政府部门报送市政府审批的请示事项,凡涉及其他部门职能的,主办部门要事先征求协办部门和有关单位的意见,主动搞好协商,协办部门和相关单位要积极配合。经协商不能取得一致意见的,主办部门应列明各方理据,提出建设性意见报市政府,由市政府领导协调或裁定。不得将未经认真研究、充分协商的问题上交市政府。
  市政府部门内设机构工作中需要请示的事项,一般应向主管部门请示;确需向市政府请示的事项,应由主管部门向市政府呈文。非常设机构不得直接向市政府行文请示,应以业务主管的常设机构的名义请示。
  三十四、上报市政府的请示性公文,由市政府办公厅按照规定审核。对符合要求的公文,按照市政府领导分工呈批,重大事项报市长审批。
  三十五、加强网络化办公进程,提高公文办理效率,公文运转的各个环节都要按照规定的时限要求完成。
  各部门需要请示市政府的事项,应当提前做好调研和相关协调工作。市政府接办后,一般事项应在5个工作日内给予回复;特殊情况应在10个工作日内回复。
  部门之间征求意见或会签文件时,除主办部门另有时限要求的以外,协办部门一般应当在5个工作日内予以回复。
  市政府办公厅转有关部门办理的公文,凡明确提出时限要求的,必须在规定的时限内办理完毕。
  三十六、市政府领导审批公文,对有具体请示事项的,应签署明确意见、姓名和日期,“圈阅”即表示同意拟办意见。对一般报告性公文,圈阅表示“已阅知”。签批公文不使用纯蓝墨水、铅笔或圆珠笔。
  三十七、以市政府或市政府办公厅名义制发的文件,其内容应属于关系全市国民经济和社会发展的重大改革方案、政策措施、政府规章以及需要全市各级国家行政机关、企事业单位执行和周知的重要事项。主要包括:
  (一)对国务院、省政府的决定、命令、行政法规、重要工作部署和市委、市人大及其常委会的决定、决议提出的贯彻实施意见。
  (二)须由市政府向省政府、市委、市人大报告、请示的重大问题。
  (三)发布市政府的决定、政策措施和政府规章。
  (四)安排部署市政府确定的重要工作任务,对市政府部门和区县政府的工作作出指示。
  (五)答复市政府部门和区县政府报请市政府决定、解决的重大问题。
  (六)批转市政府部门的重要工作情况和意见。
  三十八、凡以市政府或市政府办公厅名义制发的文件,均由市政府办公厅负责审理和送审、送签。市政府领导不直接签批未经市政府办公厅审理的文件文稿。
  三十九、公文签发权限。
  (一)以市政府名义行文的文件文稿,由分管副市长审核、审签,由市长签发。
  (二)以市政府办公厅名义行文的文件文稿,由分管副秘书长审核、审签,由秘书长签发;如有需要,可由分管副市长或核报市长审签。
  四十、精简文件和电报。行文应当确有必要,注重实效,严格控制公文规格和发文数量,可发可不发的文件一律不发;可以市政府办公厅名义发文的不以市政府名义行文;可由市政府工作部门或几个工作部门联合发文的,不以市政府或市政府办公厅名义发文。下列内容的事项,不以市政府或市政府办公厅名义行文:
  (一)属于部门和区县政府职权范围内的事项。
  (二)对省政府部门下发的文件提出的贯彻执行意见。
  (三)市政府领导在会议上的讲话。
  (四)照抄照转上级文件,内容空泛,对指导工作没有实际意义的文稿。
  四十一、以市政府和市政府办公厅名义制发的公文,一般应由主管部门代拟草搞。内容涉及其他部门职权范围内的事项,主办部门应当主动与有关部门协商会签,协办部门要积极配合,取得一致意见后,经有关部门负责人会签上报市政府;部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人应当出面协调,经协调仍不能取得一致时,主办部门应将有关部门的意见及理据列明,并将有关部门的正式意见作为附件,报请市政府协调或裁定;属行政规章类公文,需由拟文单位送市法制办审查后,再报市政府办公厅。
  四十二、市政府各部门不得越级行文,不得多头报文,不得重复发文,不得随意扩大文件的分发范围。属于部门职权范围内的事务,应当由部门自行发文或联合发文。属于主管部门职权范围内的具体问题,应当直接报送部门处理。部门之间对有关问题未经协商一致,不得各自向下行文。除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审核事项外,未经市政府批准,市政府各部门不得直接向下级政府正式行文。属于业务性较强或行业性的重要工作,或其他需要市政府同意的事项,按规定程序报经市政府领导审定后,可加“经市政府同意”字样自行发文。加“经市政府同意”字样由部门发文的文件文稿,按市政府和市政府办公厅文件审核及送签程序运转。
  四十三、市政府规章和市政府及以市政府办公厅名义印发的规范性文件,除需要保密的外,应及时通过政府专网用电子公文传输下发,并在《淄博市人民政府公报》刊登公布。电子公文与内容相同的纸质公文同视为正式公文。加强政府网站建设,及时发布政务信息,便于群众知情、参与和监督。
  重要决策督查制度
  四十四、对市委、市政府的重要决策和领导批示件,各区县政府、高新区管委会和市政府各部门的主要负责人要亲自抓落实。
  四十五、对以下重要决策的落实情况进行督促检查:
  (一)《政府工作报告》确定的工作任务和政策措施。
  (二)市政府重要会议确定的工作任务和政策措施。
  (三)以市委、市政府名义下发的有关涉及全市改革开放、经济发展和社会稳定大局的重要文电。
  (四)市政府领导要求开展的其他督促检查活动。
  四十六、重要决策督查工作按照下列程序进行:
  (一)立项通知。市政府办公厅要对需督查的事项及时立项拟办,起草包括任务要求、承办单位、办理时限等内容的督查通知,经分管副秘书长或秘书长审签后通知承办单位。
  (二)检查催办。市政府办公厅要通过多种形式,及时检查了解承办单位的贯彻落实情况,并督促其按规定向市政府写出书面报告。贯彻市政府会议的情况,一般应于会后1个月内报送。
  (三)督查调研。对重要的督查事项,市政府办公厅要组织有关单位,深入基层进行调查研究,准确掌握情况。
  (四)汇总报告。承办单位上报的贯彻落实市政府重要决策的情况报告,由办公厅负责整理汇总,分送有关领导同志阅批。
  四十七、接到市政府办公厅督查通知后,各承办单位要高度重视,认真研究,明确承办人员,采取切实措施,狠抓工作落实,并按时限要求将落实情况及时报告市政府。报送市政府的报告,要真实、准确、具体、简明,一事一文,经单位主要领导审签并加盖公章。
  四十八、市政府领导在人民来信上批示,由市信访局组织办理,并直接向领导反馈结果和答复来信人。以下信函由市政府办公厅办理:
  (一)国家、省领导人的信函。
  (二)国内外知名专家、学者、工商界人士的信函。
  (三)市级以上(含市级)领导的信函。
  (四)区县政府、市政府部门主要负责人的信函。
  (五)对政府全局有重大影响的信函。
  政务活动工作制度
  四十九、市政府领导在市内检查、考察工作和调查研究,要轻车简从,不搞迎送和宴请。五十、邀请市政府领导参加的内外事活动,一律由市政府办公厅统一安排。区县政府、市政府部门、单位不得直接向市政府领导发送请柬。领导同志接到邀请函或请柬,应由工作人员交市政府办公厅按程序办理。
  邀请市政府领导参加重要活动,应填写《邀请市政府领导出席重要活动申报单》,经区县政府、市政府部门主要负责人签字或加盖公章,提前3天报市政府办公厅。市政府办公厅应按程序送秘书长阅批后,报市政府领导审定。
  五十一、除市委、市政府统一组织安排的重要活动外,市政府领导不参加接见、合影、颁奖、剪彩、典礼、首映首发式等应酬性活动;不出席区县政府、市政府部门召开的各类表彰会、纪念会、座谈会;不为部门、地方召开的会议发贺信、贺电;不为部门、单位的活动题词、题字。除国家、省重点工程项目、高新技术项目、重大对外合作项目及有重要社会意义的活动外,市政府领导不出席部门、单位举办的各类庆典活动。
  五十二、认真执行国务院、省政府关于地方接待外宾(含港、澳、台、侨人士,下同)的礼宾规定,切实简化礼宾接待程序。市政府部门可以接待的外宾,一律由部门出面接待。确需副市长以上领导人出面会见、会谈或宴请的,由市政府有关部门提出安排意见,提前3天报市政府办公厅按程序审核报批。
  省政府各部门、外省市来宾及外宾来我市考察访问,由市政府对口部门负责陪同接待,市政府领导原则上不全程陪同。
  五十三、市政府外事办公室按照国家有关规定负责承办市政府领导因公出国及赴香港、澳门特别行政区事宜。市政府领导出国、出境审批手续,按省有关规定办理。区县政府、市政府部门、单位正职人员出访,由市政府外事办公室提出审核意见,按市政府办公厅规定程序报分管副市长审核后呈市长审批。区县政府和市政府部门、单位副职人员因公出访由市政府外事办公室审核后,按规定程序报分管外事工作的副市长审批。
  五十四、对市政府领导活动的宣传报道要从严掌握。由市政府组织或经市政府批准的有重大影响的会议和活动,要按经审核批准的方案进行新闻报道。市政府主要领导参加重要会议、活动,对全局工作有指导意义的重要讲话,以及对基层检查工作、调查研究时发表的对工作有指导作用的意见,经本人同意可作适当报道。一般性的会议、活动、会见原则上不报道。新闻单位对市政府组织或经市政府批准的活动的报道,要经市政府秘书长或有关副秘书长审阅。外出请假报告制度
  五十五、副市长、特邀顾问、市长助理、秘书长出差市外、出访、休假3天以上的,应事前向市长请假。副市长、特邀顾问、市长助理、秘书长外出的时间、地点、联系方式等有关事项,应通知市政府办公厅。外出、休假返回后,应向市长报告。
  五十六、各区县长出差市外、出访、休假3天以上的,应事前向市长报告;市政府部门、单位主要负责人出差市外或出访、休假3天以上的,应事前向分管副市长报告,征得同意后向市长请假。以上人员请假经市长同意后,应由工作人员到市政府办公厅填写外出登记表,并送市委办公厅备案。
  市政府办公厅要随时掌握各区县政府、市政府部门、单位主要负责人外出情况,及时向市长、副市长、秘书长报告。
  重大事项向市委请示报告制度
  五十七、以下重大事项须向市委请示报告:
  (一)全市经济和社会中长期发展规划、市政府阶段性工作情况。
  (二)以市政府名义上报省政府的重大请示事项。
  (三)涉及全局性的重大改革措施。
  (四)重大建设项目。
  (五)区划调整、更名。
  (六)需要市委组织协调的重大事项。
  (七)涉及群众的切身利益的重大问题。
  (八)须向市委报告的其他重要事项。
  向市人大报告工作和接受民主监督制度
  五十八、市政府根据宪法和法律的规定,定期向市人民代表大会及其常委会报告工作,执行市人民代表大会及其常委会的各项决议,自觉接受人民代表大会及其常委会的监督,虚心听取人民群众的意见,尊重人民群众的首创精神,及时办理人民代表的议案和建议,并报告办理情况。
  五十九、加强同市政协、各民主党派和各群众团体的联系,及时通报每个时期的工作部署。市政府制定全市经济社会发展中长期规划和提请市人民代表大会及其常委会审议的法规草案,应听取市政协和各民主党派的意见。及时办理市政协委员的提案,并通报办理情况。
  六十、建立市政府重要经济社会决策事项公示制度。市政府制定经济和社会发展规划,出台重大政策、改革措施、重要规章等,事先通过召开座谈会或通过传媒向社会公布等,征求社会各界及广大人民群众的意见,以保证决策的科学化、民主化。