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论上诉契约/刘凯

作者:法律资料网 时间:2024-06-23 09:50:47  浏览:9067   来源:法律资料网
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上诉契约论

刘 凯 李长春

(中南财经政法大学研究生院 湖北武汉 430074)

摘 要:如何解决我国民事上诉中存在的问题,学界提出了不同的观点。但都是从规制当事人及对法院系统工作机制的改革为角度来谈的。笔者认为,我们可以充分尊重当事人的角度出发,设立上诉契约作为一种解决问题的新方法。本文从上诉契约成立的理论基础、意义、具体制度的设计及完善等方面对上诉契约进行了论述。
关键词:上诉契约 理论 意义


一、问题的提出
近年来,我国民事上诉的现状不容乐观,存在的问题还比较多,概括起来主要有以下几个方面。第一,上诉比率高且呈递增趋势,使许多案件一审流于形式,据中国年鉴有关资料显示,1996年,全国法院共审理一审民事经济案件4613188件,上诉的为24503件,占一审案件总数的5.3%。而这一比率1997年为5.8%,1998年达到5.9%。第二,滥诉现象比较普遍,而这些又往往夹杂着司法腐败。第三,两审终审判决被再审的比例居高不下,据中国年鉴有关资料显示,1996年终审的裁判被再审的占二审案件总数的22.47%,1997年这一比例为24.4%,而1998年这一比例达到25.8%。同时,上诉后发回重审且重审后再上诉的现象也很多。另外,与上诉问题相对应的就是执行难问题,即,两审终审判决、裁定所确定的权利义务难以实现[1]
如何解决上述问题,学界可谓见仁见智。有的认为。应在我国现行民事诉讼一审与上诉审运行现状的基础上进一步完善普通程序与简易程序的建构,正确理顺二者的关系,确保一审事实审的中心地位,适当限定上诉条件,进一步理顺一审与上诉审的关系。[2]在二审程序中的司法审查范围上有学者认为,“当事人对不服一审判决、裁定的那些方面提起上诉,这完全是上诉人的权利,既然第一审人民法院判决后,当事人已经接受判决其中的某些部分而不再提起上诉,第二审人民法院也就没有必要依职权再去进行审查”[3]而有学者却认为,“二审范围不应当受当事人上诉范围的绝对限制”[4]另外,还有人认为,应该改革我国的审级制度,建设有限的三审终审制[5]
但我们认为,以上学者的观点主要是从如何规制当事人以及对法院系统工作机制的改革为角度来谈的 。应该说这些办法对解决我国上诉制度中存在的问题是有很大意义的。但是,对于一个问题的解决方法是很多的。从不同的角度,不同的着眼点都可能找出相应的解决办法。仅仅将法院作为主体,通过对其自身制度的完善和将当事人作为客体而规制其行为是不够的。我们能否跳出现有的框架,从充分尊重当事人的角度出发,设立上诉契约制度作为一种解决问题的新方法呢?我们的思考正是从这个假设的成立开始并展开的。
二、上诉契约的理论基础
上诉契约是指当事人之间以直接或间接的方式,对现在或未来出现的有关上诉事项施加某种影响,以引发法律效果为目的的合意。 其实在国内民事诉讼法学界已有学者提到上诉契约。如陈桂明教授就指出“放弃型的诉讼契约具体有当事人不起诉契约,不上诉契约,撤回起诉契约,撤回上诉契约等等”[6]要寻找上诉契约得以成立的理论基础,我们必须先解决两个问题。即。民事诉讼法律关系的公法私法性问题和上诉制度设立的目的性问题。
(ⅰ)在19世纪后叶,即诉讼法学脱离私法学的支配而开始确立其理论时期。诉讼契约(包括上诉契约)普遍不被学者所接受。当时,学者认为,诉讼法为公法,而诉讼法律关系是当事人与法院的公法关系,这种公法上的法律关系不得由当事人间的契约随便加以变更,因此,对当事人在诉讼上和诉讼外所为有关诉讼程序和实体内容的合意行为。学者均以诉讼法的公法性为理由而加以排斥,即限制当事人之间可以合意约定的诉讼内容和范围。只有在民事诉讼法上予以明文规定的合意,才被严格适用。大多数学者还从诉讼法上“禁止任意诉讼”原则出发,认为法律未予以规定的合意,应当视为法律之当然禁止。
以上见解现在已受到批判。兼子一博士等认为,虽然诉讼法为公法,且其法律关系多为公法关系,但并非所有的法律关系均具有强行性质。公法上存在一部分公益色彩感不重的“任意规定”是为了保护当事人便于进行诉讼和保护其利益而设立的。即使一方当事人违反了任意规定,如果对方当事人不提出异议,就没有必要视为无效,因为这反而有利于诉讼程序的稳定和诉讼经济。因此,不能一律以诉讼法的公法性为由将与公益无直接关系的上诉契约视为法律所不容许的行为而加以排斥。[7]而现在民事诉讼法学界占通说地位的民事诉讼法律关系三面说也更进一步指出,当事人彼此之间也形成了诉讼关系,并且体现的更多的是一种私法性质。所以当事人就上诉事项所进行的合意只要不损害社会公益和第三人的合法权益,公权力也就没有干涉的必要。
(ⅱ)一般认为民事上诉制度设立的目的有两个,一是纠正不正确的裁判,以切实保护当事人的正当利益;二是确保法律适用的统一[8]我们认为,无论是民事上诉制度还是其他民事诉讼制度的设立都应当服务于民事诉讼制度的目的“解决私人之间的民事纠纷”[9]
当事人如果具体约定实施或不实施某个上诉行为,或者就争执的实体权利义务达成某种合意,而使继续诉讼成为不必要时,只要其内容符合民事诉讼的目的,有利于解决民事纠纷,即使这种约定没有明文规定也没有解释为法律当然禁止的必要[10]所以我们说上诉制度的设立,并不与民事上诉制度设立的最终目的相违背。
上诉制度的成立我们还可以从以下几个方面找到其理论根据。
首先,上诉契约制度的设立是程序主体性原则及民事程序选择权的要求。程序主体性原则要求作为程序主体的当事人应当成为参与、发现及适用“法”的主体,应受适时审判请求权及公正程序请求权的保护,以使其实体利益和程序利益不致受程序制度运做、使用或未能予以使用而减损和消耗。该原则要求程序制度的构思、设计以及运作应当符合当事人的主体意愿,应当赋予程序主体在无害于公益范围内的程序选择权,使其有权在法定范围内处分涉及诉争事项的实体利益和程序利益,选择利益最大化的程序进行诉讼。按照程序主体性原则及程序选择权原理,成为程序主体的当事人不仅应有实体法上的处分权,而且也享有程序法上的处分权,在一定范围内决定如何取得程序利益。上诉契约制度正是遵循程序主体性原则及充分尊重当事人的民事程序选择权的必然要求,它使这一程序原则和当事人的程序权利落到了实处。
其次,上诉契约是当事人主义与辩论主义的要求。民事诉讼具有某些私法的性质,民事案件的当事人对民事纠纷本身有自主解决的权利,并对诉讼标的有自由处分权。民事诉讼的目的不是为了发现绝对真实,而是为了解决纠纷。从民事诉讼的性质和目的出发,当事人主义已成为大数国家理性选择的诉讼模式。建立在辩论主义的基础上的当事人主义诉讼制度要求:法院在诉讼中要充分尊重当事人对诉讼标的的处分权,只对当事人请求的事项和在请求的范围内进行审判;法院作出的判决只根据当事人提出的事实和证据,不得依职权调查证据。另外,随着近现代私法与公法相互交融渗透,公法对私法给予充分的肯定和保护,而私法自治在公法领域也有一定的渗透和体现。“民事诉讼法上的选择主义与处分权主义就是私法自治在公法领域内的直接延伸”。[11]由于当事人对其享有的民事权利有自由支配和处置的权利,即使当事者要求国家通过诉讼来解决他们的纠纷,国家也须最大限度的尊重当事人处分自己权利的自律性。“在诉讼程序中的私法自由处分,与在诉讼程序外权利人拥有的自由”。[12]根据民事诉讼法处分主义与辩论主义两大原则,处分主义是在当事人直接处分实体权利方面尊重他们自由的表现,而在此延长线上,辩论主义意味着从程序方面尊重当事人间接处分自己权利的自由。上诉契约正是实现民事诉讼法上的处分权主义、辩论主义和选择主义的重要途径。承认上诉契约符合“以契约原理为核心、以程序正义为基干的现代法的精[13]

三、建立上诉契约制度的意义
我们是从如何解决我国上诉制度中存在的问题为出发点来谈上诉契约的。因此,上诉契约制度对上诉制度的完善有着重要的意义。
其一,有利于提高当事人及社会公众对民事二审判决的信服度和接纳度。
在现实生活中,法官的裁判要让当事人信服并完全接纳并非易事。第一,法官的裁判要做到绝对公正几乎不可能。“法律程序只是不完善的程序正义,虽然在程序之外存在一个终极的正义标准,但要实现这一标准是不可能的,最主要的原因在于案件事实的不可逆性和法官有界理性的矛盾”[14]现象学的方法也认为,案件事实被认为是法院在审判程序中,凭借法庭对法官、辩护律师、证人及原被告间的交互作用来确定的,并且,司法中的事实绝不可能是自然事实,而是经过法官精心构建、遴选的有一个社会化的过程,确定那些事实和证据与案件有关,法院可采信那些证据都难以避免法官的主观判断。在这一过程中,法官对案件事实和证据都有可能有所添附、遗漏。因此法官要作出一个绝对正确的判断是很困难的。第二,即使法官能够作出绝对正确的二审判决,处于厉害关系中的当事人也可能觉得判决不公正,而产生抵触情绪。
我们认为,确立上诉契约制度是解决以上问题的有效策略之一。因为,上诉契约是程序正义中的应有之义,而程序正义能使“当事人对判决的结果也就失去了客观依据而只接受。这种效果并不是来自判决内容的正确或没有错误等实体法理由,而是从程序本身的公正性、合理性产生出来的”
其二 有利于提高民事上诉的效率,增强民事上诉机制的社会适应性。上诉契约制度的设立,充分尊重了当事人的程序选择权,为当事人提供了诸多的便利大幅度地降低了二审的诉讼成本,当事人的积极性亦因此而增加,不至于因诉讼的机会成本过高而放弃诉讼。相应的,法院也能将司法开支降到最低程度。因为法院就不必要任何案件都对上诉人的上诉请求做法律与事实方面的全面审理,同时,“执行难”也可望大幅度减轻。
四、上诉契约制度的设计
从我国民事上诉的现状出发,笔者认为,我们应该从以下两方面来构建我国的上诉契约制度
首先,应该明确上诉契约的范围,也即是那些事项可纳入到上诉契约的范围之中。笔者认为上诉契约可适应于以下情况。
(一)合意不上诉,即当事人在一审发生前或发生后,双方约定一审判决后,任何一方都不能向上级法院提起上诉,在法律所规定的上诉期满后,判决便自然生效。本来二审程序的设立目的在于对当事人权利的救济,以避免一审法院的不当裁判造成对当事人权利的侵犯,那么,当事人合意不上诉即是对自己救济权的一种处分行为,国家不应干预。
(二)合意上诉审理的范围。即当事人可以约定请求法院对全部或部分事实进行审理,或仅实行法律审。
(三)合意上诉中证据的采纳。即当事人可约定在二审中可提供新的证据或不提供,或提供证据的期限等等
(四)合意二审的审理方式。即当事人可约定二审实行开庭审或书面审,开庭审的还可约定公开或不公开审理。
(五)合意上诉的法院,即当事人可协议选择上诉的法院
其次,应确立上诉契约成立与生效的条件。契约在本质上是一种合意,契约成立以契约各方意思表示一致为条件,即当事人对契约的主要条款达成一致意见时契约成立。由于上诉中的契约性质复杂,种类较多,法律对每中上诉契约所要求的主要条款也不尽相同,因而不少种类的上诉契约都有其成立的特殊要件。但我们认为,上诉契约成立的一般要件应包括:
第一,上诉契约的主体存在着双方或多方当事人,并且每一方当事人的诉讼利益是独立的且不同的。
第二,当事人对契约主要条款达成合意。不同种类的上诉契约,其成立所要求的主要条款也不相同。但从诉讼制度的发展脉络看,诉讼契约成立的条件与民事合同一样,是逐渐放宽的。这是因为随着司法民主化的发展,当事人在诉讼中的主体地位日益得到巩固,而当事人主体性的表现之一就是对诉讼程序的控制能力的加强。当事人依意思自治原则达成上诉合意,从而达到影响诉讼进程的目的,正是这种控制能力增强的反应。
第三,当事人订立上诉契约应当具有影响上诉发展或产生某种法律效果的目的。诉讼行为以达到某种诉讼法或实体法上的为目的,没有这种目的的行为不是诉讼行为。上诉契约行为也须以这种目的的存在为上诉契约成立的要件。
上诉契约的生效,是指已经成立的上诉契约发生完全的法律效力。由于上诉契约的多样性和复杂性,不同种类的上诉契约其生效的要件也不尽相同,但我们认为上诉契约生效的一般要件应包括以下三个方面①上诉契约的行为人具有诉讼行为能力。即以自己的行为享有诉讼权利,承担诉讼义务的资格。不具有民事诉讼行为能力的人或未经授权的代理人作出的上诉契约行为无效。②不违背法律的强制性规定,不损害他人及社会利益。首先,我们认为上诉契约行为只要不违反法律的强制性规定,尽管法律没有明确授权,也不能认定该上诉契约无效。其次,契约的目的必须正当,不能规避法定或约定的义务。再次,上诉契约不能损害第三人及社会公共利益,否则上诉契约不发生法律效力,如上诉契约欺诈,即当事人串通以获得判决的形式谋取不正当利益,则该契约无效。③当事人意思表示真实,这是民法上意思自治原则在民事诉讼法上的渗透和体现。[15]
五、对上诉契约中诉讼欺诈的预防
在构建上诉契约制度时,应警惕其负面影响。我们认为应预防上诉契约中存在的诉讼欺诈。
诉讼欺诈是指诉讼参加人恶意串通,虚构民事法律关系或通过符合程序的诉讼形式,使法院作出错误裁判,从而达到损害他人利益,谋取非法利益的目的的违法行为。上诉契约制度的设立,使民事案件的当事人对民事纠纷的解决有更多的自主权,同时,建立在辩论主义及当事人主义基础之上的上诉契约制度要求法院在诉讼中更进一步尊重当事人对诉讼标的及有关事项的处分权。这些都使当事人通过上诉契约来实施诉讼欺诈损害他人或国家利益的可能性更大。
如何防止当事人利用上诉契约来实施诉讼欺诈呢?我们认为应该从以下两方面着手:
第一,适当强化法院的职权。虽然上诉契约制度的设立是以当事人主义、辩论主义和尊重当事人的程序选择权为基础的,但是我们应该看到民事诉讼是国家强制力介入到私人之间以解决其纠纷。同时,根据既判力原则,法院的生效判决具有对世的效力,并且对其以后的判决和其他法院的判决也会发生影响。因此,我们主张在一定范围内对当事人的处分权进行限制。尤其是对涉及公益性很强的上诉契约,法院应该依职权收集证据,彻底查清上诉契约的要件是否具备。辩论主义的适用前提在于诉讼当事人双方在利益上完全对立。诉讼欺诈发生的场合,通常缺乏这一前提,因此法院一旦怀疑诉讼当事人之间有通过上诉契约串通欺诈可能时,就应该加强职权调查。
第二,建立惩治诉讼欺诈者的完整体系。首先,要设立真实义务,以诚信原则禁止诉讼欺诈的发生。其次,建立诉讼行为上的欺诈、侵权行为上的欺诈、刑法上的诈骗犯罪三种不同层次的立体法律惩治体系,使任何一种诉讼欺诈都处于严密的监控之下。对于意图获得诉讼上利益的诉讼欺诈,法院可以通过一定的程序撤销起上诉契约,使该案件按照一般的诉讼程序进行。如果构成了侵权法上的欺诈,除原依照该上诉契约所作出的判决要撤销外,还需承担赔偿责任。当诉讼欺诈的情节及其侵害的利益达到一定的程度,构成诈骗犯罪时,则移交公安机关,追究其形式责任。由于诉讼欺诈侵犯了国家的审判权,因此,诉讼欺诈者除了应负担全部由诉讼欺诈而发生的诉讼费用,还应被处以一定的罚金。
另外,赋予受诈害人一定的救济权也是非常必要的。[16]
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关于印发《关于促进旅游饭店业持续健康发展的意见》的通知

国家旅游局


关于印发《关于促进旅游饭店业持续健康发展的意见》的通知

旅发【2010】88号


各省、自治区、直辖市旅游局(委):

为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发【2009】41号)和中央领导同志对星级饭店管理与服务质量提升工作的一系列重要指示精神,推动旅游饭店转变发展方式,进一步提高服务质量,促进旅游饭店业持续健康发展,我局制定了《关于促进旅游饭店业持续健康发展的意见》。现印发你们,请结合本地实际,加强组织领导,加大工作力度,抓好贯彻落实工作,为把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业奠定坚实基础。

特此通知。

国家旅游局

二○一○年十一月二十四日

附件:

关于促进旅游饭店业持续健康发展的意见

  旅游饭店业是旅游产业的核心组成部分,具有综合价值高、就业吸纳能力强、产业关联度大的特点。近年来,我国旅游饭店业规模迅速扩大,整体素质不断提升,市场影响力持续增强,为促进服务业繁荣发展和旅游服务水平整体提升做出了积极贡献。当前,我国旅游饭店业还存在重建设轻管理、重硬件轻软件、结构不够合理、服务质量下降和企业竞争力不强等问题。为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发【2009】41号,以下简称“国发41号文件”),促进我国旅游饭店业持续健康发展,提出如下意见:

  一、总体要求

  (一)指导思想

  以科学发展观为指导,贯彻中央十七届五中全会精神,走内涵式发展道路,加快转变经济发展方式。以国发41号文件为工作指引,以标准化工作为抓手,以提升服务质量为重点,积极引导旅游饭店业优化产业结构、转变发展方式,推动旅游饭店业持续健康发展,为把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业发挥更大作用。

  (二)基本原则

  坚持市场主导。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,努力实现旅游饭店业发展速度、结构、质量、效益相协调。

  坚持统筹兼顾。大力发展星级饭店的同时,因地制宜,突出优势,兼顾经济型饭店、乡村饭店、精品特色饭店等不同业态的规划和发展。

  坚持以人为本。积极引导旅游饭店业在符合标准化服务的前提下,提供更多的个性化服务,满足不同层次消费者多样化的消费需求,切实提升旅游饭店业的服务质量和满意度。

  坚持低碳环保。加强节能管理,鼓励低碳消费,减少污染排放,积极创建绿色旅游饭店,实现旅游饭店业可持续发展。

  (三)发展目标

  引导旅游饭店业从注重“硬件”向“硬件”与“软件”协调发展转变,从数量增长向质量提升与数量增长并重转变。争取用五年左右的时间使我国旅游饭店业产业结构更加优化,集团化、品牌化水平明显提升,服务质量和消费者满意度水平明显提高,节能减排水平迈上新台阶。

  二、主要任务

  (四)加强规划指导,优化产业结构

  “十二五”期间,各级旅游行政管理部门要根据当地旅游市场发展趋势和旅游饭店业发展的现状,加强旅游饭店业发展规划,优化旅游饭店业结构,引导不同星级饭店的均衡发展。要突出区域特色,鼓励差异化经营,加强对中低星级饭店的支持和指导,避免盲目建设高星级、高档品牌饭店。加强对经济型饭店、乡村饭店、精品特色饭店等不同类型饭店的规划指导。要协调争取发改、建设、国土、规划、环保等相关部门的支持,主动为旅游饭店项目规划、立项、论证、审核、设计等做好服务工作。要建立完善旅游饭店发展景气指数发布制度和旅游饭店经营情况统计公告制度,加强行业信息服务,引导企业投资,促进饭店业科学发展。

  (五)优化饭店设计,提高专业水平

  饭店设计关系到饭店经营的成败。现阶段旅游饭店存在的许多问题与饭店设计的不专业密切相关。各级旅游行政管理部门要不断拓展服务、管理工作领域,加强饭店设计指导,推动提高饭店设计专业化水平。新建、改造饭店都要特别重视规划设计环节,注重功能布局、节能环保和弘扬中国文化。

  加强与建筑设计部门的合作,研究编制旅游饭店设计规范。研究开展旅游饭店设计单位资质认定、设计专业化示范单位推广等工作,全面提高旅游饭店设计的专业化水平。

  (六)完善标准体系,促进特色发展

  以实施国家标准《旅游饭店星级的划分与评定》(GB/T14308-2010)为契机,建立完善实施办法,调整充实星评队伍,大力开展宣贯培训,统一全行业对星级标准的理解和认识,整体提升星级饭店的管理水平和服务质量。

  旅游饭店标准化工作要以星级标准为龙头,加快制订建筑设计、服务质量、节能减排、以及经济型饭店、精品饭店、主题饭店、乡村饭店等配套标准,逐步建立完善适应不同类型饭店发展的标准体系,提升规范化水平。各级旅游行政管理部门和旅游饭店企业要根据本地和本企业实际情况,制订完善相关地方标准和企业标准,引导和促进当地旅游饭店业标准化、精品化、特色化发展。

  (七)培育饭店品牌,推动集团发展

  品牌化、集团化水平是旅游饭店业竞争力的重要体现。全行业要积极开展饭店集团品牌、单体饭店品牌、饭店产品品牌等不同层面的品牌创建活动。各地在合理引进国际知名饭店品牌的同时,要特别注重培育和发展国内饭店品牌。制订实施饭店集团(管理公司)等级评价标准,通过标准的规范和引导,促进国内饭店集团(管理公司)品牌提升。积极鼓励和支持国内饭店集团通过兼并重组和上市融资等方式,实施旅游饭店企业品牌化、集团化发展战略。要积极创造条件,支持有条件有实力的国内饭店集团“走出去”发展,拓展国际市场,提升国际竞争力。进一步完善“中国饭店金星奖”评选制度,把“中国饭店金星奖”打造成中国饭店行业普遍认可、在国内外有广泛影响力的品牌奖项。

  (八)推进科技应用,提高智能化水平

  科技进步,特别是运用现代信息技术已成为推动旅游饭店业转型升级的重要突破口。全行业要高度关注新技术与旅游饭店产品融合的趋势,推进科技成果在旅游饭店的应用。要通过高效的互联网服务来为顾客打造个性化的住宿体验;要充分利用搜索引擎、手机服务、社交网络拓展饭店营销渠道;要利用物联网技术,提高饭店智能化水平;要通过数据挖掘和存储技术提高顾客满意度和忠诚度。

  (九)推进节能减排,确保实现目标

  各级旅游行政管理部门和旅游饭店要从贯彻落实科学发展观的高度,从加快转变旅游发展方式的高度,从切实履行行业职责实现国家节能减排目标的高度,增强对饭店节能减排重要性的认识,创新工作机制,制订推动相关政策的落实,努力完成国发41号文件明确提出的五年内将星级饭店、A级景区用水用电量降低20%的旅游行业节能减排任务。要以国家旅游局下发的《关于进一步推进旅游行业节能减排工作的指导意见》(旅办发【2010】80号)为指引,争取将星级饭店节能减排项目纳入地方政府的节能减排项目中,积极推行合同能源管理,指导企业逐步淘汰能源使用效率低的设备,积极应用新能源、新技术,加强内部基础管理和对消费者的宣传引导,调动全员参与节能减排工作,确保实现预定目标。

  三、保障措施

  (十)争取政府支持,落实优惠政策

  要积极争取地方政府和有关部门对发展旅游饭店业的重视和支持,形成合力推进旅游饭店业发展的新格局。对于符合旅游业发展趋势和市场要求的新建旅游饭店和饭店改造项目要加大扶持力度,形成示范效应。推动落实宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格政策;规范和减免旅游饭店的行政事业性收费,严格禁止巧立名目乱收费、乱摊派、乱罚款,避免多头检查、重复检查。切实减轻企业负担,促进企业发展。

  (十一)加强人才培养,提升队伍素质

  大力实施人才强企战略,高度重视饭店人才队伍建设。制定实施旅游企业职业经理人标准,建立完善旅游饭店职业经理人认证制度,推进旅游饭店职业经理人队伍建设。建立完善饭店人才职业资格和职称制度,举办各种形式的培训班和研修班,促进饭店设计、饭店工程、饭店营销策划、饭店电子商务、西餐烹饪等专业技术人才的培养。根据旅游发展趋势和饭店企业岗位需求,研究制定饭店各类服务技能人才标准,加强岗位培训、技能交流和职业道德教育,努力打造一支技能过硬、爱岗敬业的饭店服务技能人才队伍。

  (十二)加强行业监管,提升服务质量

  要严格依据标准开展星级饭店评定及复核工作,强化星级饭店退出机制,加大暗访检查力度,对不符合标准的饭店坚决取消星级,切实保证星级饭店的质量。

  要以规范旅游饭店经营行为,提高服务质量为中心,加强与工商、药监、消防等部门的沟通与配合,强化部门联动机制,加大行业监管力度,严格查处虚假星级饭店广告宣传,切实维护旅游饭店企业和消费者的正当权益,为交易双方创造公平、诚信的消费环境。

  要以顾客满意度为导向,运用现代网络技术手段,逐步建立覆盖全国旅游饭店的顾客满意评价系统。创新行业监管的新手段和新方式,探索建立行业管理部门、第三方专业评价公司、社会、网络等多方参与的质量监督机制。国家旅游局将建立星评监管员和第三方评价并行的星评监管机制。各省级旅游管理部门也要建立相应的星评监管工作机制和制度安排。

  (十三)加强协会建设,促进行业自律

  要按照国发41号文件和转变职能、转变工作方式的要求,加快旅游饭店管理职能转变,发挥协会“桥梁”作用,促进行业自律。要在星级评定、人才培训、展览交流、采购基地建设等方面充分发挥协会的作用,为协会开展饭店相关工作提供指导和支持。

  (十四)增强市场意识,提升企业竞争力

  旅游饭店企业要主动适应市场要求,创新经营模式,加强产品研发。要转变用人观念,完善培训体系,加强企业文化建设,不断提高基层员工的薪酬待遇,增强员工的职业认同感和成就感,努力培育人才、留住人才。饭店集团要强化系统建设,保持标准一致性,努力打造知名品牌。单体饭店要注重市场定位,创造特色,保证服务质量,提升产品品质和企业竞争能力。

达州市人民政府办公室关于印发《达州市全面推进依法行政落实行政执法责任制评议考核办法》的通知

四川省达州市人民政府办公室


达州市人民政府办公室关于印发《达州市全面推进依法行政落实行政执法责任制评议考核办法》的通知

(达市府办〔2007〕53号)


各县、市、区人民政府,市级各部门:

为完成依法行政的各项目标任务,规范年终评议考核,经市政府同意,现将《达州市全面推进依法行政落实行政执法责任制评议考核办法》印发给你们,请结合本地区、本部门实际,认真贯彻实施。


二○○七年五月十八日



达州市全面推进依法行政

落实行政执法责任制评议考核办法



第一条 为了贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》,加强对推进依法行政,落实行政执法责任制的评议考核工作,根据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》、《达州市人民政府全面推进依法行政五年规划(2004—2008年)》、《达州市人民政府办公室关于进一步推行行政执法责任制的实施意见》,结合达州实际,制定本办法。

第二条 本办法适用于市政府对各县(市、区)政府,市政府各部门推进依法行政,落实行政执法责任制情况的评议考核工作。

第三条 评议考核的目的是规范行政执法行为,提高执法水平,促进依法行政,推进“法治政府,服务政府,责任政府,效能政府”的建设。

第四条 评议考核工作在市政府领导下,由市政府法制局、市政府督查室负责组织实施,评议考核结果纳入市政府总体目标考核结果当中,作为评价各县(市、区)政府,市政府各部门领导政绩的重要依据之一。

第五条 评议考核应当严格遵守公开、公平、公正原则。

第六条 各县(市、区)政府,市政府各部门应当根据市政府依法行政工作的年度安排,制定相应的实施方案。

第七条 各县(市、区)政府、市政府各部门的行政首长为第一责任人,对推进依法行政、落实行政执法责任制的目标完成负全面责任。

第八条 评议考核采取自查与抽查相结合、平时检查与年终检查相结合,内部评议考核与外部评议考核相结合的方式进行。

第九条 评议考核的内容(具体考核内容和分值见附件):

(一)组织领导情况;

(二)依法决策制度的制定和实施情况;

(三)行政执法配套制度制定和实施情况;

(四)推行行政执法责任制工作情况;

(五)行政执法队伍培训、教育管理情况;

(六)抽象行政行为实施情况;

(七)具体行政行为实施情况;

(八)行政复议、行政应诉工作情况;

(九)行政处罚案卷评查工作情况;

(十)行政执法监督和行政救济情况;

(十一)推进依法行政,落实行政执法责任制其他工作情况。

第十条 评议考核可以选择以下一种或几种方式进行:

(一)召开有人大代表、政协委员、其他机关人员参加的情况汇报会、座谈会听取意见;

(二)对有关行政执法人员进行法律素质测试;

(三)检查或者抽查有关文件、资料、行政执法案卷;

(四)发放调查表、测评表、互评表了解情况;

(五)设立公众意见箱,组织网上评议;

(六)其他方式。

第十一条 评议考核原则上采取百分制。

根据评议考核的情况,基础分为100分,各小项没有扣分因素即得分,如有扣分因素该小项即不得分。

根据评议考核情况,某项工作特别突出、成效显著或获得上级政府、上级主管部门表彰奖励的,按小项分值加分。

第十二条 对经评议考核评为先进的集体和个人,给予表彰。对先进个人的表彰、应列入公务员年度考核档案。

第十三条 对有违法或者不当行政行为的行政执法部门,依法予以纠正,并对责任人根据《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》依法予以处理。

第十四条 本办法自发布之日起施行。原《达州市落实行政执法责任制全面推进依法行政考核办法》(达市府办〔2005〕112号)同时废止。



附件:达州市全面推进依法行政落实行政执法责任制评议考核内容和分值。







附件:

达州市全面推进依法行政

落实行政执法责任制评议考核内容



一、对县、市、区人民政府的考核内容

序号
评议考核内容和分值
自查分
考评得分

一、组织领导情况(10分)

1
《纲要》的宣传工作情况(2分)



2
制定本地依法行政工作年度安排(3分)



3
制定本地依法行政目标考核办法(2分)



4
乡(镇)以上人民政府有专(兼)职法制工作人员(3分)



二、依法决策制度的制定和实施情况(10分)

1
制定和实施政府内部决策规则和决策程序(3分)



2
人民群众对本地重大决策的参与(3分)



3
决策跟踪反馈和责任追究(4分)



三、行政执法配套制度制定和实施情况(4分)

四、推行行政执法责任制工作情况(8分)

1
完成“三项清理”工作,并向社会公布清理结果(4分)



2
建立健全行政执法评议考核机制(2分)



3
落实奖惩,严格追究执法过错责任(2分)



五、行政执法队伍培训、教育管理情况(12分)

1
完成行政执法人员法律知识培训(4分)



2
制定和实施行政执法人员资格管理制度(3分)



3
规范《行政执法证》管理(2分)



4
严格实行行政执法人员“十不准”(3分)



六、规章、规范性文件制定和备案情况(10分)

1
规章、规范性文件的制定程序合法(3分)



2
规章、规范性文件内容合法、适当(3分)



3
规章、规范性文件及时按规定报送备案(4分)



七、行政复议、行政应诉工作情况(10分)

1
复议工作纳入政府的绩效考核体系(2分)



2
依法受理行政复议案件(2分)



3
复议机构、人员和经费配备到位(3分)



4
坚持行政首长出庭应诉(3分)



八、行政处罚案卷评查工作情况(10分)

1
制定行政处罚案卷评查标准(5分)



2
开展行政处罚案卷评查工作(5分)



九、行政执法监督与行政救济情况(16分)

1
依法受理行政执法投诉、举报(2分)



2
审查政府所属部门和下级规范性文件(5分)



3
及时纠正本级和下级违法或不当的行政行为(3分)



4
依法协调行政执法争议(2分)



5
及时办理上级交办事件(2分)



6
依法处理信访事项(2分)



7
依法处理行政赔偿事项(2分)



十、推进依法行政、落实行政执法责任制的其他工作情况(10分)

1
无造成较大负面影响的行政事件发生(4分)



2
按时向市政府报告当年依法行政工作(4分)



3
准确、及时报送政府法制工作统计表(2分)



十一、某项工作特别突出、成效显著的加分情况

1




2




3







二、对市级执法部门的考核内容

序号
评议考核内容和分值
自查分
考评得分

一、组织领导情况(10分)

1
《纲要》的宣传工作情况(2分)



2
制定本部门依法行政工作年度安排(2分)



3
领导干部带头学法、守法(2分)



4
依法行政工作机构、人员、经费落实(3分)



5
将依法行政工作列入部门工作目标(3分)



二、行政执法配套制度制定和实施情况(4分)

三、推行行政执法责任制工作情况(8分)

1
以适当的形式落实执法责任到机构、人员(4分)



2
建立健全行政执法评议考核机制(2分)



3
落实奖惩,严格追究执法过错责任(2分)



四、行政执法队伍培训、教育管理情况(12分)

1
按规定参加全市行政执法人员法律知识培训(5分)



2
严格实行行政执法人员“十不准”(4分)



3
严格执行执法人员资格管理制度,按规定申领、换发、年审《行政执法证》(3分)



五、规范性文件制定和备案情况(10分)

1
规范性文件的制定程序合法(3分)



2
规范性文件内容合法、适当(3分)



3
规范性文件及时按规定报送备案(4分)



六、具体行政行为实施情况(10分)

1
行政执法的主体资格适格(1分)



2
适用执法依据准确(1分)



3
行政执法程序合法(1分)



4
行政执法决定的内容合法、适当(2分)



5
执法案卷质量情况(1分)



6
无行政不作为情况(2分)



7
实行罚缴分离情况(2分)



七、行政复议、行政应诉工作情况(10分)

1
依法受理行政复议案件(4分)



2
坚持行政首长出庭应诉(3分)



3
专职行政复议人员到位(3分)



八、行政处罚案卷评查工作情况(10分)

1
制定行政处罚案卷评查标准(5分)



2
开展行政处罚案卷评查工作(5分)



九、行政执法监督与行政救济情况(16分)

1
依法受理行政执法投诉、举报(2分)



2
审查下级规范性文件(3分)



3
及时纠正本级和下级违法或不当的行政行为(3分)



4
及时办理上级交办事件(3分)



5
依法处理信访事项(3分)



6
依法处理行政赔偿(2分)


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