深圳市民办教育管理若干规定
广东省深圳市人民政府
深圳市人民政府令
第159号
《深圳市民办教育管理若干规定》已经市政府四届四十三次常务会议审议通过，现予发布，自2006年12月1日起施行。
市长 许宗衡
二○○六年十月二十七日
深圳市民办教育管理若干规定
第一章 总 则
第一条 为扶持与规范民办教育发展，根据《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等有关法律法规的规定，结合深圳市实际，制定本规定。
第二条 国家机构以外的社会组织或者个人利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校和其他教育机构（以下简称民办学校），适用本规定。
第三条 民办学校管理应当遵循“科学规划、规范标准、优化结构、严格管理、确保质量”的原则。
第四条 市教育行政部门是全市民办教育的主管部门，区教育行政部门是本区民办教育的主管部门。教育行政部门的主要职责是：
（一）贯彻民办教育的法律法规和方针政策，制定有关民办教育管理办法；
（二）组织编制、实施本行政区民办教育发展规划和工作计划；
（三）依法审批实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校；
（四）负责本行政区民办学校的监督检查；
（五）指导、监督和协调民办教育工作。
市劳动和社会保障行政部门、区劳动行政部门（以下简称劳动行政部门）负责管理以职业技能为主的职业资格培训和职业技能培训的民办学校。
财政、规划、国土房产、民政等部门在各自职责范围内协助教育行政部门和劳动行政部门负责有关的民办教育管理工作。
第五条 市、区政府分别设立民办教育发展专项资金，专项用于扶持民办教育发展，具体使用范围和管理办法由市政府另行制定。
第六条 教育行政部门和劳动行政部门应当及时向社会公开民办学校设立、撤销、终止、重要变更、师资状况、办学条件、收费标准、招生范围、安全事故和被追究法律责任诚信记录以及其他基本情况。
民办学校的设立、撤销、终止、重要变更，教育行政部门和劳动行政部门应当自批准之日起10个工作日内向社会公告。
第七条 教育行政部门和劳动行政部门应当建立民办学校资金风险防范制度和校园安全保障制度，定期或不定期对民办学校的办学条件、办学质量、财务状况和安全状况等进行监督检查。
第八条 教育督导部门应当定期对教育行政部门和劳动行政部门履行职责情况进行督导，并将督导情况报同级政府。
第二章 设立与变更
第九条 设立民办学校，应当符合法律法规规定、市区教育发展规划及我市民办学校设置标准和安全规范。
市教育行政部门、市劳动行政部门应当会同有关部门在本规定生效之日起1年内参照公办学校设置标准，分别制定有关民办学校设置标准和安全规范。
第十条 举办高中民办学校（含初中、高中联办，小学、初中、高中联办）以及社会组织举办或参与举办非技能培训民办学校的，报市教育行政部门审批。
举办初中民办学校、小学民办学校、学前教育民办学校以及公民个人举办非技能培训民办学校的，报区教育行政部门审批。
举办以职业技能为主的职业资格培训和职业技能培训民办学校的，报劳动行政部门审批。
公办小学、公办初中、公办高中参与举办民办学校的，报市教育行政部门审批；公办职业技能培训学校参与举办以职业技能为主的职业资格培训和职业技能培训民办学校的，报市劳动行政部门审批。
第十一条 申请设立实施学历教育的民办学校，审批部门受理后，应当组织专家委员会评议，由专家委员会提出咨询意见。
专家委员会的组成及评议规则由市教育行政部门会同市劳动行政部门制定。
第三章 教学教务管理
第十二条 民办学校应当取得办学许可证、民办非企业单位登记证、组织机构代码证、税务登记证，方可招生。
民办学校招生前，属于学历教育的民办学校，应当取得收费批准文件；属于非学历教育的民办学校，应当将收费标准报市物价部门、审批部门备案。
民办学校应当按照审批部门核定的办学规模招生。
第十三条 民办教育机构的办学许可证，不得伪造、变造、转让、出租、出借、赠予、抵押。办学许可证遗失的，民办学校应当登报声明作废，并于登报之日起1个月内向原审批部门申请补发。
第十四条 学前教育民办学校、小学民办学校、初中民办学校、高中民办学校不得设立分校或教学点。实施文化教育培训、职业资格培训、职业技能培训的民办学校设立分校或教学点应当按照有关规定办理手续。
第十五条 民办学校刊登、播放、张贴、散发招生简章和广告的，应当真实完整地说明民办学校的名称全称、性质、审批部门、办学层次、办学条件、招生专业、招生范围、学习内容、学习形式、学习期限、收费项目、收费标准、颁发何种证书、报名办法等有关事项，并报审批部门备案。
民办学校招生简章和广告经备案后增删内容的，应当报审批部门重新备案。
第十六条 实施学历教育的民办学校，应当按法律、法规规定开设课程和实施教育教学，选用经省级以上教育行政部门审定的教材。
实施自学考试助学的民办学校，应当根据广东省高等教育自学考试委员会的考试计划和课程考试大纲制定专业教学计划和课程教学大纲，实施教育教学。
实施文化补习、技能培训的民办学校，按照相关要求编制教学（培训）计划，开展教学活动。
第十七条 教育督导部门应当每3年对民办学校办学情况进行综合评估，并形成评估结果报告。
第十八条 民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定，应当以书面形式纪录，并依法保存。
第十九条 实施学历教育、学前教育的民办学校的校长应当取得相应的教师资格证、具备3年以上的教育或教学经历，年龄不超过70周岁，且符合以下任职条件：
（一）高中民办学校、民办技工学校的校长应当具有大学本科以上学历、中级以上专业技术职务任职资格；
（二）初中民办学校的校长应当具有专科以上学历、中级以上专业技术职务任职资格；
（三）小学民办学校的校长应当具有中专以上学历和初级专业技术职务任职资格；
（四）学前教育民办学校的校长应当具有幼儿师范专业毕业及其以上的学历，具备初级以上专业技术职务任职资格；
（五）其他民办学校的校长应当具有法律、法规规定的任职资格。
校长只能在一所民办学校任职。
第二十条 民办学校应当与聘任教师、职员签订聘任合同，与其他工作人员签订劳动合同，聘任合同范本由市教育行政部门统一制定，主要内容包括：聘任职位、职责、工资待遇、福利、社会保险、聘任期限、继续教育以及违约责任等。
市劳动行政部门可以根据实际情况会同市教育行政部门制定学前教育、学历教育民办学校教师的最低工资，报市政府审定后实施。
第二十一条 民办学校应当依法保障教师每年继续教育学时数与同级同类公办学校教师相同。
第四章 财务管理
第二十二条 民办学校应当独立设置银行账户和会计账簿，遵守财经、税务和会计等法律法规，建立健全财务管理制度和财务风险制度，接受业务主管部门的监督与检查。
民办学校的财务应当独立，不得与举办者或举办者投资的企业相混同，不得与举办者举办的其他民办学校相混同。
第二十三条 民办学校的财产受法律保护，任何单位和个人不得挪用和侵占。
民办学校不得作为保证人为他人提供担保，也不得以其资产为他人提供担保。
第二十四条 不要求取得合理回报的民办学校的会计制度参照民间非营利组织会计制度执行，要求取得合理回报的民办学校的会计制度参照企业会计制度执行。
第二十五条 民办学校实行回避制度，其董事（理事）、校长及以上人员配偶的直系、三代以内的旁系亲属，不得在同一学校担任财务人员。
民办学校的财务人员不得兼任举办者以及下列企业的财务人员：
（一）举办者投资的企业；
（二）董事（理事）、校长担任董事、理事、高层管理人员的企业。
第二十六条 实施学历教育的民办学校的收费项目和标准，应当报市物价部门和审批部门批准；实施非学历教育民办学校的收费项目和标准，应当报市物价部门和审批部门备案。
实施学历教育的民办学校收费项目和标准应当根据民办学校教育成本并考虑其招生情况审查核准。
第二十七条 实施学前教育的民办学校应当遵从家长意愿，可以按学期或按月收费；实施学历教育的民办学校按学期收费；实施非学历教育的民办学校按学习期限收费。
学生因正当理由转学、退学的，民办学校应当按照市物价部门和市教育行政部门有关退还学费的规定执行。
第二十八条 民办学校应当委托中介机构对上一年度学校财务收支情况进行审计，并于每年4月30日前向社会公告审计结果。审批部门应当为民办学校免费提供审计结果的公告平台。
民办学校未按规定提交审计结果的，由审批部门责令限期提交；逾期不提交的，审批部门应当通过摇号或者抽签方式确定具有相应资质的审计机构审计，审计费用由民办学校承担。
第五章 终止与清算
第二十九条 民办学校提出终止申请的，应当在新学年开学前6个月报审批部门审批，并提交下列材料：
（一）终止申请书，终止申请书内容应当包括终止原因、终止时间、教职工补偿方案、学生安置方案、需审批部门协助事项等；
（二）民办学校董事会、理事会或其他形式决策机构对民办学校终止的有关决议；
（三）民办学校提出终止申请时的财务审计报告。
教职工补偿方案应经教职工代表大会通过；学生安置方案应当事先征求学生或者学生家长的意见。
审批部门应当在20个工作日内作出答复。
第三十条 民办学校自行终止的，终止的民办学校应当组织清算。清算活动一般应在新学期开学前3个月开始进行。清算程序依据相关法律、法规进行。
第三十一条 因吊销许可证而终止的民办学校，审批部门应当组织清算。审批部门组织清算的，清算组由政府相关部门的工作人员组成。
第三十二条 审批部门组织的清算组（以下简称清算组）履行下列职责：
（一）接管民办学校财产、帐册、文书档案、印章、证照和其他有关资料；
（二）登记、清理民办学校财产，保护民办学校的财产安全，组织民办学校财产的评估、拍卖和变现；
（三）管理、回收、处分民办学校财产；
（四）通知、公告债权人；
（五）经审批部门同意聘请或者委托中介机构承担部分清算工作；
（六）处理与清算有关的民办学校未了结的业务；
（七）清缴所欠税款以及清算过程中产生的税款；
（八）清理其他债权、债务；
（九）代表民办学校参加民事诉讼、仲裁活动；
（十）办理民办学校注销登记；
（十一）完成审批部门依法指定的其他事项。
清算组聘请或委托中介机构时，应当通过摇号、抽签或其他公平的方式从具有相应资质、能力的报名者中产生。其中聘请律师事务所时，应当先征求政府法制部门的意见。
第三十三条 清算组自成立之日起10日内应当告知债权人，并应当自成立之日起30日内在报纸上刊登清算公告。债权人应当在接到通知书之日起30日内，未接到通知书的自公告之日起45日内，向清算组申报其债权。
债权人申报债权，应当说明债权的有关事项，并提供相关的证明材料。清算组应当对债权进行登记造册。在申报债权期间，清算组不得对债权人单独进行清偿。
第三十四条 清算组向审批部门负责和报告工作，并应当接受其他相关部门的监督。
清算组成立后，应当制定清算工作计划和清算费用开支计划，并报审批部门批准。
清算组成员的工资在原单位领取，从事清算工作不得另外领取报酬。
第三十五条 清算组在清理民办学校资产、编制资产负债表和财产清单后，应当制定清算方案，报告清算组织者，并召开债权人大会，对清算方案进行表决。
清算方案，由出席会议的有表决权的债权人的过半数通过，并且其所代表的债权额，必须占无财产担保债权总额的半数以上。
债权人会议通过的清算方案，对全体债权人均有约束力。
清算组应当列席债权人会议，并接受债权人会议的询问。债权人有权查阅有关资料、询问相关事项，清算组应当如实回答。
第三十六条 民办学校的财产经过变现后，不足以清偿全部债务的，清算组应当依据法律、法规制定财产分配方案，并报审批部门批准后，报告债权人会议。
第三十七条 清算组成员应当正确履行职责，恪尽职守，勤勉尽责，最大限度维护民办学校教职工、学生和其他债权人的合法权益。
第三十八条 清算工作结束后，清算组应当制作清算工作报告并报审批部门。
第三十九条 清算期间，民办学校不得从事发布招生广告、招生等活动，但应当维持教育教学活动，直至学生按照安置方案得到安置。
第六章 用地管理
第四十条 民办学校取得的教育用地不得用于其他用途。
因城市规划需要确需改变土地用途的，由政府收回土地；对改为经营性用地的，实行公开出让。
第四十一条 民办学校转让或出租取得完全产权的教育用地的，受让方或承租方必须按照原办学层次和类型的要求举办民办学校；如改变原办学层次和类型的，必须经城市规划部门和教育行政部门或劳动行政部门批准。未经批准的，不予核发办学许可证。
民办学校不得转让或出租未取得完全产权的教育用地。民办学校终止的，由政府收回土地，并纳入政府教育用地管理。
第四十二条 政府有偿收回土地的，按照下列规定对原土地使用者予以补偿：
（一）民办学校取得完全产权的，土地和建筑物的补偿价格按照房屋拆迁补偿标准予以补偿；
（二）民办学校未取得完全产权的，土地补偿价格按照原出让合同剩余年限地价予以补偿，建筑物的补偿价格按照建筑物成本价减折旧价予以补偿。
第四十三条 符合无偿收回条件的教育用地，由政府无偿收回土地及其地上建筑物。
第四十四条 禁止政府部门、公办学校利用政府教育用地与社会组织或者个人联合举办民办学校。本规定实施前，利用政府教育用地与社会组织或者个人举办的民办学校，由市教育行政部门在本规定生效之日起2年内依照《中华人民共和国民办教育促进法》和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》组织清理。
第四十五条 民办学校通过租赁方式利用政府教育用地和地上建筑物的，教育行政部门必须与民办学校举办者签订租赁合同，民办学校必须按照下列规定使用政府教育用地和地上建筑物：
（一）不得改变使用用途；
（二）不得擅自改变办学层次和类型；
（三）不得转租给其他民办学校；
（四）不得违反合同的其他约定。
第七章 法律责任
第四十六条 违反本规定第十二条第三款规定，民办学校超过办学规模招生的，由审批部门给予警告，责令改正，并没收超规模招生的违法所得。
第四十七条 违反本规定第十五条规定，民办学校发布招生简章和广告未在审批部门备案的，由审批部门责令改正，并处以5000元的罚款；法律、法规另有规定的除外。
第四十八条 违反本规定第十九条规定，民办学校违反规定聘请校长的，由审批部门责令改正，并处以1万元罚款。
第四十九条 违反本规定第二十条第二款规定，民办学校未按规定执行教师最低工资标准的，应当补足低于部分，同时向教师支付低于部分总额200%的经济补偿金，并由审批部门处以3万元以上5万元以下罚款。
第五十条 违反本规定第二十一条规定，民办学校未按规定保障教师继续教育学时的，由审批部门按照未达到学时要求的教师数处以每人500元的罚款。
第五十一条 违反本规定第二十五条规定，民办学校违反规定聘请财务人员的，由审批部门责令改正，并处以2万元罚款。
第五十二条 违反本规定第二十八条规定，民办学校未按规定公告审计结果的，由审批部门责令限期改正；逾期不改正的，由审批部门处以1万元的罚款。
第五十三条 教育行政部门和劳动行政部门有下列情形之一的，由上级主管部门或监察部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）批准不符合设置标准申请的；
（二）疏于管理，造成严重后果的；
（三）违反本规定第四十四条规定，利用政府教育用地与社会组织或者个人联合举办民办学校的；
（四）其他滥用职权，徇私舞弊的。
第五十四条 公办学校违反本规定第四十四条规定，利用政府教育用地与社会组织或者个人联合举办民办学校的，由主管部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
第五十五条 其他违反本规定的违法行为，按照有关法律、法规处罚。
第八章 附 则
第五十六条 在工商行政部门登记注册的经营性的民办培训机构及境外的组织和个人在深圳市行政区域内的合作办学机构，不适用本规定。
第五十七条 民办学校设置标准实施前已经正式设立的民办学校，应当在2年内达到相应标准；在规定期限内达不到相应标准的，审批部门应当依法吊销其办学许可证。
第五十八条 本规定自2006年12月1日起施行。
我国农民合作经济组织立法若干基本理论问题研究（上）
——兼述评合作经济组织立法的理论渊源
（本文发表在《法学评论》2005年第4期，总第132期）
内容摘要：中国农民的组织建设问题，特别是农村市场经济主体的建设问题，是解决“三农”问题的重要抓手。目前，正在制定的农民合作经济组织法就顺应了历史发展的要求。立法中，我们越来越感到一些理论尚未明了，一些关系尚未理顺，一些概念尚未确定。如不尽快解决这些问题将严重影响立法进程，乃至立法质量，对今后的相关立法如合作社法的出台也将造成不利影响。本文从世界上经典的合作经济与合作组织的思想渊源入手，对合作经济的理论与实践进行了必要的述评。在此基础上，对农民合作经济组织法的相关概念、立法模式、立法理念、部门法性质、原则、主体间的关系和主要制度等基本理论问题进行了较系统地分析。
关 键 词： 农民合作经济组织法 理念 经济法 原则 制度
合作经济与合作经济组织作为全球性概念和实践，已有180多年的历史。西方发达国家在此方面取得了很大的成功，积累了丰富的经验。作为一种改变单个农业生产者和大市场之间进行不对等交易状况的制度安排，合作经济组织正发挥着一种独特经济组织形式的巨大作用。随着市场经济的建立，伴随着加入WTO，我国农民利益保护问题、农业发展问题和农村稳定问题，日益成为我国经济社会走向全面小康的关键性问题。合作经济组织则较好地适应了解决这些关键问题的需要，不断担当起破解我国“三农”难题的重要组织主体所应承担的历史使命，已逐渐成为提高农民组织化程度、保护农民利益、促进农村稳定和农业发展的重要主体力量，成为统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体。2003年12月，十届全国人大常委会顺应历史的需要和社会各方面的不断呼吁，将农民合作经济组织法纳入其立法规划。目前，农民合作经济组织法的立法工作正在紧锣密鼓地进行着，但有关农民合作经济组织法中诸多基本理论问题尚未真正解决，还有许多未明确的问题。自改革开放以来，我国对合作经济和合作经济组织的研究一直以农业经济学界和政府主管部门研究人员的研究为主导，法学界对此问题的关注较晚，且投入力量不够，使得对此方面的研究不够深入和系统。笔者认为，法学界对农民合作经济组织法的倾力关注和系统研究，应是进行高水平、高质量的农民合作经济组织法立法中不可缺失的一个关键性工作。
一、从经典走向现代——合作经济组织立法的理论之源
（一）合作经济与合作社的思想渊源
1．西方早期合作经济与合作社的思想
合作经济思想源于早期空想社会主义思想，其中欧文、傅立叶是最有影响的合作经济思想家。[1]约翰·俾勒斯（1654-1725年）在他的著作《产业大学设立方案》一书中提出了有钱出钱、有力出力，通过互助合作道路为穷人建立300人组成的合作共产村——理想村的合作社思想。[2] 俾勒斯的合作社思想深深体现在理想村的方案中，对欧文形成自己的合作思想及其和谐新村的构想影响很大。[3] 佛朗西克斯·约瑟夫·朗吉（1743-1793）则在其著作《法朗斯台》中提出建立由消费者与生产者自愿联合起来组成的合作体——法朗斯台。[4] 圣西门（St.Simon 1760-1825）在其著作《论实业制度》中提出了以制定清楚、合理、联合的工作计划为主要任务的实业制度，并以此设计出理想社会制度。[5]
罗伯特·欧文（Robert Owen 1771-1858）是英国伟大的空想社会主义者，被后人尊称为合作经济之父。[6] 他在许多著作中提出组建合作社或合作公社的理论。在《新世界道德书》中，系统地阐述了合作社的理论。他指出：由500-1500人或300-2000人组成的合作社（公社），是建立在生产资料公有制基础上的集体劳动的生产单位和消费单位，是理想社会的基层组织，是“全新的人类社会组织的细胞”。[7] 作为合作社的实践家，欧文还从1817年开始宣传“统一合作社新村”，1821年组建“合作社经济协会”，1824年他与自己的学生在美国印第安纳州购置了3万英亩土地，进行建立“新和谐公社”（“合作新村”）的“新和谐共产主义移民区”试验，1839-1845年在英国进行了一次“和谐大厦”、“共产主义公社”试验。[8] 欧文的合作公社思想的重要内容有：管理民主化；财产公有制；各尽所能，按需分配；工农、城乡、脑体等工农商学大结合。尽管两次试验均以失败而告终，但罗伯特·欧文的合作经济思想和实践是合作经济发展史的宝贵遗产，对今天的合作经济和合作组织发展仍有指导意义。沙利·傅立叶（Francis Marit Charles Forier 1772-1837）亦在他的著作《论家务——农业协作社》（1829）、《经济的新世界或符合本性的协作行为》（1829）等著作中全面系统地阐述了合作经济思想。他认为：人类就是为了协调与各种协作而被创造出来的生物，协作应该成为唯一的社会制度，主张要组织新的理想的和谐社会。傅立叶倡导的“法朗吉”(phalange)[9] 就是一种以农业生产为主，兼办工业、工农结合的合作组织；其实施的是一种合作所有制，是一种各尽所能参加劳动、全部收入平均分配给成员的合作经济组织。
威廉·金（willian king 1786-1865）是英国人，其合作社思想与实践与欧文齐名，被称为“合作社之父”。威廉·金于1827年创办布莱顿合作社（The Brighton Co-operator Association），并首先创办了消费合作社（Union shop）（又称共同店）。从1827-1834年，他一共组织了近500个合作社，掀起了“布莱顿合作社浪潮”。其思想成为其以后各种合作思想渊源的基础。[10][11] 欧文、傅立叶、威廉·金的合作经济思想和实践是一种旨在反对人剥削人、弱肉强食的资本主义制度，试图通过合法手段构建理想的平等、民主和公平社会组织形式的理论与实践。从某种意义上说，此时期西方发展起来的合作社实践是在资本主义环境中维护以劳动者为主体的弱势群体共同利益的社会共同体运动。
2．马克思、恩格斯关于合作经济与合作社的思想
马克思和恩格斯对资本主义社会出现的每一种经济现象都进行了批判性的研究，当然不会放过对合作经济及合作经济组织的研究。马克思、恩格斯的合作经济思想主要体现在《资本论》、《国际工人协会成立宣言》、《法兰西内战》、《哥达纲领批判》和《法德农民问题》等论著中。马克思在论述资本主义企业资本家对劳动的监督和管理时，谈到合作工厂，[12] 马克思说“工人自己的合作工厂是在旧形式内对旧形式打开的第一个缺口。”[13] 并随后对合作工厂的内涵、性质、意义作了科学的说明。在《法兰西内战》中，马克思指出“如果合作制生产不是作为一句空话或一种骗局，如果它要排除资本主义制度，如果联合起来的合作社按照总的计划组织全国生产，从而控制全国生产，制止资本主义不可避免的经常的无政府状态和周期的痉挛现象。那么，请问诸位先生，这不就是共产主义吗？”[14] 马克思认为：生产经济领域合作经济组织的发展最能实现人类社会更替的宏大政治目标。生产领域的合作经济组织与社会生产力、生产关系联系最密切。生产领域合作经济的发展将在促进生产力发展的同时，加速资本主义生产关系的变更，从而加速资本主义社会的瓦解，促进社会主义社会的建立和共产主义社会的最终实现。由此看来，马克思的生产合作思想构成马克思合作经济思想的重要组成部分。马克思还认为合作制这种经济形式对资本主义制度或社会主义制度都是适用的，只是在不同制度下的作用不同，不存在姓资姓社问题。这是马克思对合作经济思想的巨大发展。
恩格斯对合作经济的看法在与马克思保持一致的同时，特别强调了合作制在向共产主义过渡时的地位和作用，并注意到了合作社利益同整个社会利益之间存在着矛盾。他说：“至于在向完全的共产主义经济过渡时，我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节，这一点马克思和我从来没有怀疑过。但是事情必须这样处理，使社会（即首先是国家）保持对生产资料的所有权。这种合作社的特殊利益就不可能压过全社会的整体利益。”[15] 恩格斯在关注合作社一般性问题的同时，还关心以农业合作社为中心的具体问题。恩格斯在《法德农民问题》中，在论述农民问题的革命重要性之后，提出了合作制是引导农民走社会主义道路的根本途径的思想。并指出对于小农只能采取引导的办法走合作制的道路，而绝不能搞掠夺式的办法，要给他们考虑的时间。“我们预见到小农不可避免地要灭亡，但我们决不应该以自己的干涉去加速这种灭亡。”“当我们掌握国家政权的时候，我们根本不能设想我们会象我们不得不对大地所有者那样，去用强力剥夺小农（不论有无报偿，都是一样）。”[16]
马克思恩格斯的合作经济思想是在特定历史时期形成的，围绕着资本主义如何向社会主义过渡的核心展开。其坚持自愿和示范的原则，重视生产合作和多种合作形式与分配形式并存的思想，在一定程度上构成今天社会主义国家合作经济的思想理论基础。但由于他们的合作思想是基于消灭商品经济的认识而产生，其主张的合作指生产合作，而忽视产前、产后部门的合作，如商业合作。这种合作的基础是产品经济，而不是商品经济。在此基础上形成的建立全国性大生产合作社的构想，深深地影响后来社会主义国家合作经济的发展，使合作经济发展在一定程度上偏离了本来的方向。
3．列宁关于合作经济与合作社的思想
如果说马克思恩格斯为科学社会主义的合作制度奠定了理论基础，完成了合作制理论从空想到科学的话，那么列宁则是社会主义合作制理论科学原理的揭示人。他创造性地运用和发展了马克思主义农民运动理论与合作经济理论，并全面领导了俄国社会主义农业合作运动的伟大实践。在“战时共产主义”时期，列宁的合作制思想基础是他的无产阶级革命与无产阶级国家学说。他始终站在无产阶级革命和建立无产阶级专政的高度看待农民合作社运动问题。[17] 他认为：无产阶级胜利后，小农经济向社会主义经济转化的过程只能通过社会主义合作化的方式才能完成；土地国有是苏俄小农经济走向社会主义的前提，农业合作化则是实行土地国有后个体农民走向社会主义的必然趋势。列宁在对旧苏俄留下的消费合作社进行改造的同时，通过建立一批示范性国营农场和集体农场为样板，推行以农业公社为主的各种农业集体经济形式。[18][19]“新经济政府”时期，以1921年3月8日召开的苏共第十次代表大会通过的关于从余粮征集制过渡到粮食税的决议为实行新经济政策的重要标志，这也成为列宁合作制思想发展的转折点。列宁通过合作社的实践认识到：合作社不是国家资本主义的一种形式，而是苏维埃社会主义建设事业的有机构成部分，是把分散的农民变成社会主义的有组织的经济建设大军的最好形式。在社会主义建设中，代表劳动人民根本利益的国家与劳动农民个人之间不但存在利益的一致性，也存在经济利益的矛盾。农民的个人利益不能随意侵犯和取消；国家的共同利益更应得到维护和加强；国家与农民之间、农民与城市居民之间、农民与农民之间的商品买卖不仅非常必要，而且应相当发展，并且交易各方的利益应当得到保护，整个交易活动应当置于国家和劳动农民的监督之下。总之，我们需要有一种恰当的形式沟通城乡之间的经济联系，在自愿互利的基础上使农民生产者的利益与国家利益相一致，并在服从整体的共同利益基础上使劳动者个人利益得到满足。合作社就是最恰当的形式。[20] 通过合作社我们“找到了私人利益、私人买卖的利益与国家对这种利益的检查监督相结合的尺度，找到了使私人利益服从共同利益的尺度。”[21] 列宁认为：在资本主义制度下由工人创造的合作社，只有在社会主义制度下，才能充分体现出它的职能作用，并爆发出新的生命力。
列宁在《论合作制》中详细地阐述了社会主义合作经济发展的性质、途径、条件、趋势：[22]
第一，关于合作社制度的性质。列宁认为：合作社制度是社会主义制度的重要组成部分，在资本主义条件下是集体的资本主义组织，“在生产资料公有制条件下，在无产阶级胜利的条件下，文明的合作社工作者的制度就是社会主义制度。”[23] 社会主义合作社是劳动农民组成的集体企业，它使用的土地和主要生产资料都属于社会主义国家所有。因此，它的性质就是社会主义的。
第二，关于改造农民的长期性问题。小农经济是汪洋大海，改造小农，不仅是一个经济问题，而且还包括建筑在小农经济基础之上的资产阶级上层建筑以及一切因小私有制的狭隘性造成的陈规陋习问题。“改造小农，改造他们整个心理习惯，是需要经过几代的事情”，[24] “为了通过新经济政策使全体居民个个参加合作社，还需要经过整整一个历史时代，在最好的情况下，我们渡过这个时代也要一二十年。”[25] 可以说，改造农民是一个长期性工作，因而合作经济发展也不能一蹴而就。
第三，关于合作经济的基本原则。自愿互利原则是社会主义合作经济的基本原则。合作企业是集体企业，农民个人的利益是通过商品交换的方式与国家发生经济上的联系。正是通过合作社，工人阶级为推翻剥削者统治而进行的政治斗争才得到农民的完全赞同，农民参加合作社应尊重农民个人的意愿，即体现农民的“自觉性和诚意”。对农民“要想用某种加速的办法，下命令从外边、从旁边去强迫改造，是完全荒谬的。”[26] “任何强迫手段都是苏维埃政权所不能采取的，任何法律都不能强迫这样作”。[27]
第四，关于国家对合作社的支持问题。社会主义国家必须从财政等方面支持合作社的发展。列宁一贯重视国家对农民组织的支持和帮助。早在“战时共产主义时期”，他多次签署给农业公社拨款的法令，从而使财政拨款和国家银行的信贷支持成为苏维埃俄国农业合作经济发展的强大支柱。“新经济政策”时期，列宁更是如此。他认为：“任何社会制度，只有在一定阶级的财政支持下才会产生。”作为社会主义制度组成部分的合作社制度是国家应该“特别加以支持的。”这种支持不应仅是一般性的宣传鼓励和行政措施，而且还须有各种经济政策方面“名副其实的支持”，“在政策上要这样对待合作社，就是使它不仅能一般地、经常性地享受一定的优待。而且要使这种优待成为纯粹资财上的优待（如银行利息的高低等等）。贷给合作社的国家资金，应该比贷给私人企业的多些（即使稍微多一点也好），甚至和拨给重工业等等的一样。”“在经济、财政、银行方面给合作社以种种优先权，我们社会主义国家应该对组织居民的各个原则采取这样的支持。”[28]
第五，关于合作优先发展的领域问题。列宁认为应优先发展流通领域的合作。列宁对支持农民为发展生产组织的消费中供销合作社给予了很高的评价，把流通领域的合作看作农民经济与国营经济联系的纽带，认为是把农民经济引向社会主义经济的过渡形式。[29] 列宁在《论合作制》中认为：流通合作在社会主义建设中具有重要作用，是“建成社会主义社会所必需而且足够的一切。”[30]
第六，关于文化教育在农村合作化过程中的特殊作用问题。列宁曾有一个政治名言：“在文盲充斥的国家里是不可能建设社会主义的”。合作社作为农民走上社会主义大道的最好形式，没有文化知识是无法从事一系列的生产经营活动的。使农民有了文化，就有了完全合作化的条件，没有整个文化革命，要完全合作化是不可能的，我们必须让全体人民群众在文化方面经历整个发展阶段。[31] 提高农民的文化水平，在农民中进行文化教育工作也是苏维埃政权划时代的重要任务之一，对合作化至关重要。
列宁的合作经济理论比较全面系统，他对文明的合作制度就是社会主义制度；不同的社会制度合作社具有不同的性质；完全合作化需要一定的物质基础，国家必须从财政、金融等多方面对合作社进行积极的支持；发展合作社要尊重农民的意愿；要重视对农民的教育和发挥文化教育的作用；社会主义合作社应该以发展流通领域的合作社为主等科学论述成为后来社会主义国家合作经济实践的重要思想理论基础。列宁的合作制思想和理想在他逝世后没有得到实施，斯大林采取以行政力量强行发动的农业集体化运动代替尊重农民意愿的自愿互利的合作化过程。在行政权支配下，通过集体经济对基本生产资料和主要生产工具的严格控制，限制了农民的经营管理自主权，忽视了市场规律的作用，最终导致农业走向衰退。
4．毛泽东关于合作经济与合作社的思想
中国合作经济思想来源有三：一是19世纪末20世纪初从西方传入的经典的合作经济思想。二是马克思列宁主义的合作经济思想；三是毛泽东为首的一批中国共产党领导者们在总结我国合作经济组织历史实践的基础上所形成的不同时期的合作经济思想。以毛泽东为首的中国共产党人早在革命战争年代就非常重视合作运动，提出了用合作经济组织发展促革命、促解放的正确思想。早在1927年3月，他在《湖南农民运动考察报告》中提出“合作社，特别是消费、贬卖、信用三种合作社，确是农民所需要的”主张。对生产合作的形式，他主张多种形式。其“合作社运动可以随农会的发展而发展到各地”及坚持发展多种形式的生产、消费和信用等合作社的思想，在后来的《共同纲领》得到更加完整、确切的表述：“鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则，发展合作事业，在城镇中和乡村中组织供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社，在工厂、机关和学校中应尽快组织消费合作社。”在革命胜利后，由于受斯大林错误合作经济理论的影响，在逐渐只重视生产领域的合作社的同时，形成了自己的人民公社理论，使合作社，特别使农业合作社走入了歧途。
马克思们的这些经典合作经济思想，其最大的特点和缺陷就是赋予了合作经济组织太多、太大的政治任务和目标，并将其作为消灭资本主义制度、建设社会主义和实现共产主义宏大政治目标的工具和手段。基于这样的特点和缺陷，他们对合作经济组织的基本特征、组织原则和形式关注不够、研究不深，从而使背负超越合作经济组织自身功能的组织发展不堪重负而失去其发展的基础。
（二）合作社与合作组织立法的历史实践
在对合作经济与合作社的思想进行归结后，我们有理由将视角转向更为丰富多彩的合作经济思想与合作社的具体实践。一些经典的实践将会为我们正在进行的农民合作经济组织立法起到重要的借鉴作用。[32]
1．西方国家合作社与合作组织立法的历史实践
西方合作组织起源于何时，到现在还没有一个权威的结论。[33] 自欧文1817年在英国开始宣传“统一合作社新村”，进行合作社运动到1844年10月前，合作社经历了由产生——发展——高潮——低潮的阶段。至1844年10月，在欧文的学生胡瓦斯和柯柏尔协助下，世界上第一个比较规范的消费合作社——罗奇代尔“平等先锋社”（Rochdall Sociaty of Equitalle Pioneers）诞生，才真正宣告一种制度化的经济组织——现代合作社的产生。[34] 平等先锋社主要经营乳酷、白糖、蜡烛等商品，每天营业2小时，由28位发起人轮流担任售货员。到20世纪30年代，成员发展到4万多人，有了自己的合作大厦、工厂、屠宰场及上百个分店，获得了巨大成功。在此推动下，英国合作商店大大兴起，1851年达130个，1881年超过1000个。1863年英格兰合作商店联合在曼彻斯特成立英格兰批发合作社，1866年英格兰在格拉斯哥成立苏格兰批发合作社。从此，推动英国合作社运动蓬勃发展。[35] 平等先锋社的成功得益于其营业中贯彻的原则，[36] 该社最早制定的办社原则后来被誉为“罗奇代尔原则”，成为国际合作制度的经典原则，成为国际上公认的合作制原则的源头，为后来的国际合作运动奠定了坚定的基础。[37] 英国不仅是合作社的发源地，也是第一个制定合作社法律的国家。在罗奇代尔平等先锋消费合作社创立第八年的1852年，英国就制定了《工业和储蓄互助社团法案》，同年奥地利颁布了《信用合作社法》。英国合作社法与罗奇代尔原则一样对其它国家的合作社立法产生了重要和深远的影响。
法国亦是农业合作社有悠久历史的国家。1848年，就有170多个农业合作社，1867年出现了全国性法国农业公司，1883年成立第一个为农业服务的供销合作社，1886年创立了农业工会中央联盟。二战后，特别是近20年，法国农业合作组织规模和内容均发生了巨大而深刻的变化。法国目前有13000多个农业服务合作社，4000多个合作社企业，90%农场主都是农业合作社成员。合作社由单一走向农、工、商综合，由地区联盟走向全国性合作社集团。法国合作社的立法主要体现在商业法典和与商法配套的各种合作社法律中，俗称法国模式（或拉丁式）。
德国第一个由农民和贫民联合组以互济有无或共同向外贷款的合作社是1862年前后成立的信用合作社。农民合作社运动则起源于1876-1877年。此时，普鲁士国通过了《关于经营和经济合作社私法地位法》（1867年）。1871年，德国统一后成为全德意志帝国的法律，该法先后经历数十次修改，但基本框架仍保持不变。德国现行合作社法适用所有类型的合作社，包括农业、信贷、供销、生产、消费、住房合作社等。
美国合作社最早可溯及1810年在康涅狄格州农场主组织成立的加工和销售的农业合作社，也称农场主合作社。1824年欧文和他的学生进行了“新和谐公社”的实验，美国农业合作社至今也已有190多年历史，其规范农业合作社的基本法是1922年《卡帕—沃尔斯坦德法案》和1926年合作社销售法案。除此之外，美国还包括：联邦收入税法、证券法、反托拉斯法、信贷法等法中涉及合作社的条款；联邦农业信贷法等专业合作社法；各州的农业合作社法；[38] 法院在审判涉及合作社案件时形成的判例。由此看出，美国没有统一的合作社法。
日本是发展综合性合作经济组织的典型，其提供综合性服务的日本农业协同组合，简称农协，做得很成功。其源头可追溯到1897年的农会和1900年的产业组合，农协的直接前身为1943年战时统制经济时期的农业会。它可以根据社员需要为其提供各种各样的服务。日本现有2500多个综合农协、3515多个专业农协，全国100%的农民及部分地区非农民参加了农协，现有正式会员546万人，准会员350万人。日本是亚洲第一个颁布合作社法的国家。先后于1900、1943、1947年颁布过三部有关农业合作社的法，现行的1947年农协法先后修改过19次，已成熟和稳定下来。日本采取的是对各种合作社立法形式进行综合运用的混合模式。
从世界各地农民合作社与相关立法的实践来看，其共同的特点有：形式多样，纯粹的农业生产合作组织较少；履行功能趋于是多样化、综合化；严格遵循合作社的原则；有相关法律作为保障；政府在政策、财政上给予优惠和资助，进行教育和技术上的帮助，并对合作社活动进行必要的限制和干预。[39] 这里，我们还会看到今天世界各国的合作经济运动，特别是农民合作经济组织发展产生了许多新的变化：第一，合作组织的原则不断地被修改、发展和完善，各国均灵活地对经典原则加以运用；第二，“一人一票”的合作民主已不是唯一模式。按交易量表决，按资金、技术数量和质量表决在一些合作组织中不断兴起；第三，资本报酬分配制度已发生变化，其制度的决定权有向合作组织成员大会或董事会决定转移的趋势，使资本分配原则发生变化；第四，退社自由原则有受到一定程度限制的趋势；第五，重合作组织内民主管理，轻市场导向的传统管理原则受到来自市场的严重挑战；第六，与传统合作组织基本原则不一致的合作经济组织模式不断涌现。
2．我国合作社与合作组织立法的历史实践
在西方合作组织实践经历了半个多世纪发展后的清末民初，西方的思想和理论通过学校教育和书刊等媒体在中国开始传播。五四运动后，合作经济思想得到进一步传播。朱进之通过《东方杂志》、《新教育杂志》等刊物积极宣传合作思想。徐沧水从日本学习研究合作经济后也介绍和倡导合作经济。系统介绍合作经济思想，被称为中国合作导师的西方合作理论在中国的最早传播者是薛仙舟先生（1878-1927），1910年他从美、德、英留学回国后到复旦公校教书，积极传播合作经济理论，培养相关人才，其《中国合作化方案》一文，提出了“合作共和”的设想。中国第一个消费合作社是在北京大学胡钧指导下，由其学生于1918年8月创办的消费公社，1919年薛仙舟创办了中国第一个合作银行。1922年广东省成立了汕头米业消费合作社，1922年7月，在李立三、易礼容和毛泽东等人筹建下，成立了中国共产党领导下的中国第一个工人消费合作社——安源路矿合作社，此后，合作经济组织在中国如雨后春笋般涌现出来。
中国共产党继承了马克思主义关于合作经济的思想，在革命和建设时期均十分重视合作经济的发展，特别是农民合作经济组织的发展。只是由于历史的原因，在运行中、在建设早期严重地违背了合作社的原则，将合作社的目标异化成实现政治目标的手段和工具。改革开放后，我国合作经济走向健康发展的新轨道。我国合作经济组织形式在经历由互助组初级合作社——“政社合一”的人民公社——新型农民合作经济组织后处于蓬勃发展的新时期。[40] 合作制经济，特别是将合作制与股份制结合的股份合作制，成为我国合作制从经典走向现代的最具代表性的形式。我国农民合作经济组织发展中也体现了当今世界各国合作经济运动的新发展。中国农民的创造性使有中国特色的合作经济组织模式不断涌现，出现了许多新型农民合作经济组织，产生了如山东“莱阳模式”、河北“邯郸模式”和广东“横岗模式”等，但很难找到一个符合国际合作组织基本原则的农民合作经济组织。在立法实践上，我国还没有统一的合作社法，没有农民合作经济组织法等规范农民合作经济发展的专门法。法律的缺失，使农民合作经济组织的规范性受到破坏，缺乏约束和保障。长此下去将产生不可预料的后果，将严重损害农民权益、农村稳定和农业发展。
3．国际社会合作社与合作组织立法的历史实践
发端于英国的现代合作运动在迅速传入西欧、北欧、北美、东欧、斯拉夫国家后，往东进入了日本，传入了中国，往南传入意大利、西班牙等拉丁国家，自1850年到20世纪，世界主要工业国及其殖民地的合作运动不断高涨。1895年8月在英国伦敦，世界各国合作运动实践家们基于发展合作社、开展相关国际合作的目的成立了国际合作社联盟（International Co-operative Alliance, 简称ICA）。ICA已是世界上历史最悠久、规模最大的一个独立的非政府性社会经济组织。它团结、代表并服务于全世界的合作社，并成为联合国经社理事会中享有第一咨询地位的41个机构之一。[41] 1934年ICA确立了四大纲领，1937年ICA把合作社原则归纳于11条，并命名为“罗奇代尔原则”，1966年第2届代表大会将其修订为6条，1995年又通过了《关于合作社界定的声明》。ICA确立的基本原则是：自愿与开放原则、社员民主控制原则、社员经济参与原则、自治和独立原则、提供教育培训与信息原则、合作社间的合作原则和关心社区的原则。
国际劳工组织（International labour organization, 简称ILO）是1919年根据《凡尔赛和约》成立的国际联盟附属机构，1946年12月14日，成为联合国的一个专门机构。ILO于2002年6月20日在第90届国际劳工大会上通过了《合作社促进建议书》（Promotion of cooperatives Recommendation, 2002）,向世界各国政府系统提出了发挥和促进合作社发展的政策与立法建议，其核心是建议政府给合作社提供一个支持性的政策与法律框架。ILO在其《合作社促进建议书》确认的ICA《关于合作社界定的声明》所阐明的合作社定义、价值与原则，是ILO《建议书》的灵魂。
二、从理论研究到立法实践——农民合作经济组织法的相关概念之争
法律的“立、改、废”与法律概念[42] 的明确是紧密联系在一起的，对法律自身及相关概念的明确界定是非常重要的一项工作。在《农民合作经济组织法》立法中，不同学者或实践工作部门对相关概念有不同的认识。
