司法赔偿可单独立法
戴洪斌
《国家赔偿法》已经颁布实施了十余年，起到了积极的作用。该法现正在修改之中。但因为各种原因，修正案未能得到通过。除了对于国家赔偿的法律和理论研究不够、不深入外，还与《国家赔偿法》这部法律包括的内容有关。目前，《国家赔偿法》对行政赔偿和司法赔偿，在一部法律之中进行了规定。而实际给人的印象是，这两大块虽然是在一个法律之中进行的规定，却没有使之成为一个有机整体，好像是硬性将行政赔偿和司法赔偿组合在一起。从各个方面考虑，似乎可以作这一思考，将行政赔偿和司法赔偿分开，单独对司法赔偿立法，制定一部《司法赔偿法》。
一、行政赔偿的相关法律条文早有《行政诉讼法》规定并是独立的
《行政诉讼法》早于《国家赔偿法》的制定和颁布实施，早了5年时间。《行政诉讼法》除了要解决起诉到人民法院的具体行政行为的合法性问题，也还要解决违法的行政行为带来的损害的赔偿问题。其合法性审查，就相当于平常说的《国家赔偿法》所指的确认，对相关职权行为的合法与否，来进行表态。其行政行为带来的损害，在《行政诉讼法》中也有相应条文作出规定，还作为单独的一章来规定，为行政赔偿诉讼，以对行政行为造成的损害给予补救。可以说，《行政诉讼法》依凭其本身的法律规定和条款，就基本能够解决行政赔偿的问题。加上最高人民法院先后发布的配套的司法解释，更是使有关行政赔偿有了比较完整的法律依据。行政赔偿有以《行政诉讼法》为主干的法律体系支撑下，行政赔偿再作为一个最主要的内容，纳入到《国家赔偿法》，与刑事赔偿等司法赔偿，一并受到这部法律的调整和规范，是否还有必要？这是值得思考的问题。这是对于同一个事项的重复性的规定，是对行政诉讼的重复性规定。
二、行政赔偿与司法赔偿各个方面的不同
行政赔偿是行政行为引起的赔偿，而相应的，司法赔偿也是由司法行为引起的相关赔偿。考察行政行为和司法行为本身，以及各自的特征、性质，其适用的程序等等，都是有很多的不同。除了行政赔偿和司法赔偿，因为行使的机关都同属于国家这一点上，其他方面，特别是在实际的赔偿上的操作程序和事务上，显示的是太多的差异。行政赔偿适用的是诉讼法和诉讼程序，由《行政诉讼法》调整，而司法赔偿所适用的是决定程序。在具体案件的相关方的称谓上，也是完全不同的，行政赔偿上称原告、被告，司法赔偿上称赔偿请求人、赔偿义务机关（确认案件中还另外称为确认申请人、原作出司法行为的机关）等。行政确认和行政赔偿是合为一体来处理的，而司法赔偿确认和司法赔偿则是分置为两个独立分割的环节，一个赔偿确认，一个是司法赔偿，并且，司法确认还是司法赔偿的前提和条件。已经有了如此多的不同点，而还是将行政赔偿和司法赔偿弄在一起，由一部法律《国家赔偿法》来作出规定，始终觉得这有关行政赔偿的内容，和司法赔偿的内容，总没有真正融合起来。
三、实际审判工作中，行政审判和司法赔偿工作无太多联系
虽说行政赔偿和司法赔偿都同属于国家赔偿，应是一家。但在实际的工作中，特别是实际的审判工作中，行政赔偿诉讼工作和司法赔偿审判工作，确实很少有联系，各自按照自身业务工作的要求，依据各自不同的规律，在分别推进中。可以说，行政审判和司法赔偿工作之间，究竟有好多的内在联系，有好多实际的联系，有好多的共同性和共通性，这确实是不太好说的。实务中反映出，行政审判和司法赔偿工作，更多的是之间的异，而不是同，而这种异在实际的工作中表现得十分明显。
四、有条件制定单独的《司法赔偿法》
多年来，通过对国家赔偿法律的研究，通过国家赔偿工作实务检验，国家赔偿工作的成绩是明显的。但是，国家赔偿工作也存在有许多需要不断改进和完善的地方，于是就大力推动了《国家赔偿法》的修法活动。国家赔偿法律的效果有限，除了平常说的体制、社会环境外，其实，还与这部法律的内容结构有关，它将两个差异特别大的部分（行政赔偿、司法赔偿）弄在了一起，硬性一并进行了规定，是有一定的关系。行政赔偿，也包括紧密联系的行政行为的合法性审查（一般性的行政诉讼），早有单独的《行政诉讼法》规定，这类案件通常被称为行政诉讼案件，行政审判工作早就成为了一个重要的人民法院的审判工作，还与民事审判、刑事审判，一并被称为了人民法院的三大审判工作。行政赔偿与行政确认，有其独立的法律体系，且运行良好，与司法赔偿工作关涉很少。硬性将司法赔偿与行政赔偿一并来作出规定，其效果不一定是好的，一是对行政赔偿的独立性不好，一是对于构建司法赔偿的特色体系也不好。应是有条件，就司法赔偿制定一部专门的法律，不涉及行政赔偿，以适应工作实际需要，适应解决司法赔偿争议的需要。
五、司法赔偿法的构成
有必要制定一部司法赔偿法，在这部法律中，可以将有关行政赔偿的内容全部排出，只是留下其余的部分（基本上是司法赔偿的），以使其内容完全符合司法赔偿法的要求。在司法赔偿的内容要求下，总则、赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准、其他规定、附则，都可以单独作为一章，来进行规定。而不像现在的《国家赔偿法》在行政赔偿一章中，单独对赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序进行规定；而在刑事赔偿一章中，单独对赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序进行规定，使得赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序在行政赔偿和刑事赔偿两章中，分别规定，且规定的内容基本不同；而赔偿方式和计算标准、其他规定、附则，以及总则，却与行政赔偿、刑事赔偿作为一个层次的问题，分章来进行规定，在体系上是说不过去的，逻辑上明显混乱。总则、赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准、其他规定、附则，各自作为司法赔偿法的一章，来进行规定，使得赔偿法才真正成为一部体系结构合理、逻辑有序的法律。
北京市人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定
北京市人大常委会
北京市人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定
(2010年12月23日北京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过)
北京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议决定对下列地方性法规作出修改：
一、关于议案的若干暂行规定
1.将第二条修改为：“北京市人民代表大会主席团、北京市人民代表大会常务委员会、北京市人民代表大会专门委员会、北京市人民政府，可以向北京市人民代表大会提出属于市人民代表大会职权范围内的议案。在代表大会举行会议期间提出的议案，由主席团决定交大会审议，或者并交议案审查委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。”
2.将第四条修改为：“北京市人民代表大会常务委员会主任会议可以向北京市人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。
“北京市人民政府、北京市人民代表大会专门委员会，可以向北京市人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议。”
3.将第八条修改为：“北京市人民代表大会代表向市人民代表大会或者市人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由市人民代表大会常务委员会办事机构分别交由市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院及其他有关机关、组织认真研究办理。
“承办单位应当自代表建议、批评和意见交办之日起三个月内办理完毕并答复代表；问题复杂的，经交办机关同意，至迟不得超过六个月予以答复。
“在市人民代表大会下一次会议前，市人民代表大会常务委员会听取并审议市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院和市人民代表大会常务委员会代表联络工作部门关于代表建议、批评和意见办理情况的报告。”
二、北京市水利工程保护管理条例
1.将第二条、第三条、第五条、第七条第一款、第八条第二款、第十条、第十一条第一款、第三款、第十二条、第十三条、第十四条第一款、第十五条第二款、第三款、第十六条、第十七条、第十九条第一款、第二十一条、第二十七条中的“水利部门”、“水利局”、“水利局(水资源局，下同)”、“水利主管部门”修改为“水行政主管部门”。
2.删去第四条第五款。
3.将第十一条第一款中的“《北京市城市建设规划管理暂行办法》”修改为“《北京市城乡规划条例》”。
4.将第二十二条第一款第六项、第二十六条中的“《中华人民共和国治安管理处罚条例》”修改为“《中华人民共和国治安管理处罚法》”。
5.将第二十三条修改为：“根据第二十二条处以罚款的，行政处罚决定按照水利工程管理权限，分别由市和区、县水行政、园林绿化、市政工程主管机关作出。当事人对罚款决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议、不起诉又不履行的，由作出决定的机关申请人民法院强制执行。”
三、北京市人民代表大会常务委员会议事规则
1.将第十一条第二款修改为：“市人民政府、市人民代表大会专门委员会，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议；或者先交有关的专门委员会、常务委员会有关工作机构研究，提出意见，再提请常务委员会会议审议。”
2.将第二十五条第一款修改为：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见，由常务委员会有关工作机构整理，经主管主任或者秘书长签发，由办公厅转交有关机关研究处理。有关机关应当于收到审议意见书后三个月内，将常务委员会审议意见的研究处理方案送交市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构；一年内，将审议意见的研究处理情况送交市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见，并向常务委员会提出书面报告。”
四、北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例
1.将第三条修改为：“乡、民族乡、镇人民代表大会每届任期五年。”
五、北京市人民代表大会议事规则
1.将第十八条第一款修改为：“市人民代表大会举行会议的时候，主席团、市人民代表大会常务委员会、市人民代表大会专门委员会、市人民政府、一个代表团以全体代表的过半数通过或者代表10人以上联名，可以向市人民代表大会提出属于市人民代表大会职权范围内的议案。”
2.将第二十九条修改为：“市人民代表大会代表向市人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由市人民代表大会常务委员会办事机构交由有关机关、组织研究处理，并应当自代表建议、批评和意见交办之日起三个月内办理完毕，予以答复；问题复杂的，经交办机关同意，至迟不得超过六个月予以答复。代表对办理结果不同意的，经市人民代表大会常务委员会代表联络工作部门会同有关部门研究，需要再次办理的，可以责成承办单位在二个月内重新研究办理并答复代表。”
六、北京市禁止赌博条例
1.将第十一条第一款修改为：“以营利为目的，为赌博提供条件，或者参与赌博赌资较大，尚不够刑事处罚的，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚。”
2.将第十四条中的“《中华人民共和国治安管理处罚条例》”修改为“《中华人民共和国治安管理处罚法》”。
3.将第十六条修改为：“当事人对公安机关根据本条例作出的行政处罚和行政强制措施决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
七、北京市实施《中华人民共和国水土保持法》办法
1.将第五条第一款、第六条第一款、第八条、第十一条第二款、第十三条、第十六条、第十七条、第二十四条、第二十六条第一款、第二十七条、第二十八条、第三十条至第三十四条、第三十八条第二款、第四十条中的“水利局”、“水利局(含水资源局)”修改为“水行政主管部门”。
2.将第二十三条第一款中的“《北京市农业联产承包合同条例》”修改为“《北京市农业承包合同条例》”。
3.将第三十六条中的“《中华人民共和国治安管理处罚条例》”修改为“《中华人民共和国治安管理处罚法》”。
4.将第三十七条第一款、第二款修改为：“当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
八、北京市社会治安综合治理条例
1.将第十五条中的“犯罪人员”修改为“犯罪嫌疑人”。
2.将第二十七条修改为：“民政部门应当做好优抚安置、救灾救济、社会福利工作。民政、公安、卫生等部门应当做好精神病人和流浪乞讨人员的救助工作。”
九、北京市农村集体资产管理条例
1.将第十一条修改为：“集体资产所有权争议，除法律、法规另有规定的以外，当事人可以协商解决，也可以直接向人民法院起诉。”
2.删去第二十六条。
3.将第二十八条中的“征用”修改为“征收、征用”。
4.将第三十九条中的“农林办公室”修改为“农村工作主管部门”。
十、北京市人民代表大会常务委员会组成人员守则
1.将第五条修改为：“常委会组成人员要积极参加检查法律、法规和决议、决定执行情况等方面的活动。参加市人民代表大会专门委员会或者常委会工作委员会的委员，要积极参与专门委员会或者工作委员会的工作，遵守专门委员会或者工作委员会的工作制度。”
十一、北京市实施《中华人民共和国教师法》办法
1.将第八条第一款修改为：“幼儿园、小学和初级中学教师资格由区、县教育行政部门认定；高级中学、中等职业学校教师资格和中等职业学校实习指导教师资格由市教育行政部门认定；市属高等学校教师资格由市教育行政部门或委托的高等学校认定。”
2.删去第十条第一款。
3.删去第十二条第三款中的“服务期未满的师范毕业生，任何单位不得聘用”。
4.删去第十八条。
十二、北京市产品质量监督管理条例
1.将第三条第一款修改为：“市和区、县人民政府产品质量监督管理部门负责本行政区域内的产品质量监督管理工作。”
2.删去第九条。
3.删去第十一条。
4.删去第十四条。
5.将第十八条修改为：“受检者对检验数据和检验结论有异议的，可以在接到检验报告之日起15日内向市级产品质量监督管理部门申请复验。”
6.将第二十七条修改为：“销售者应当加强质量管理，建立、健全质量责任制，执行进货检查验收制度。”
7.将第三十三条修改为：“违反本条例第十七条、第二十条、第二十一条第一款、第二十五条、第二十八条规定的，依据《产品质量法》及有关法律、法规的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
8.删去第三十四条第一款。
9.删去第三十六条。
10.删去第三十八条中的“第二十八条”。
11.删去第四十二条。
12.删去第四十四条。
十三、北京市农村集体所有荒山荒滩租赁条例
1.将第九条第三款中的“《北京市农村林木资源保护管理条例》”修改为“《北京市森林资源保护管理条例》”。
2.将第二十四条第一款第(二)项中的“征用”修改为“征收、征用”。
3.将第二十八条第一款修改为：“租赁合同发生纠纷时，当事人可以通过协商或者由人民政府调解解决。当事人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”
4.将第二十九条中的“农林办公室”修改为“农村工作主管部门”。
十四、北京市实施《中华人民共和国母婴保健法》办法
1.将第三十七条修改为：“未取得市和区、县卫生行政部门颁发的有关合格证书，有母婴保健法第三十五条所列行为之一的，由市和区、县卫生行政部门给予警告，责令停止违法行为，没收违法所得；违法所得5000元以上的，并处违法所得3倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5000元的，并处5000元以上2万元以下的罚款。”
十五、北京市农村集体经济审计条例
1.将第三条第一款、第三十二条中的“农林办公室”修改为“农村工作主管部门”。
2.将第九条第(六)项中的“土地征用补偿费”修改为“土地征收、征用补偿费”。
3.删去第十二条。
十六、北京市旅游管理条例
1.删去第六十一条中的“第三十五条第三款”。
2.删去第六十二条中的“第三十五条第四款”。
3.删去第六十四条第二款。
十七、北京市森林资源保护管理条例
1.将第二条第二款修改为：“绿化的规划、建设、保护、监督和管理，依照《北京市绿化条例》执行。”
2.将第十七条第二款、第三款中的“征用”修改为“征收、征用”。
3.将第二十三条修改为：“在森林防火期内，根据高温、干旱、大风等天气预报，由市森林防火指挥部确定并公布本市森林高火险期。
“在森林高火险期内，各级森林防火区禁止一切野外用火，禁止携带火种进入森林和林地。”
十八、北京市招标投标条例
1.将第七条第一款、第十一条、第四十条中的“发展计划部门”修改为“发展改革部门”。
2.删去第四十三条中的“和第29届奥林匹克运动会场馆建设项目建设过程中”。
十九、北京市实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法
1.将第十二条修改为：“在本市办理机动车注册登记期间，机动车需要临时在道路上行驶的，应当取得临时通行牌证。”
2.将第九十五条第(一)项修改为：“(一)未悬挂机动车号牌的”。
3.将第一百零七条第二款修改为：“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当通过信函或者手机短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或者驾驶人，机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理。”
二十、北京市烟花爆竹安全管理规定
1.将第十一条第一款第(五)项修改为：“(五)医疗机构、幼儿园、中小学校、敬老院”。
2.将第十八条中的“对个人处20元以上200元以下罚款”修改为“对个人处100元以上200元以下罚款”。
二十一、北京市公路条例
1.删去第二十二条。
2.删去第二十三条。
3.删去第二十四条。
本决定自公布之日起施行。
