谁在为农民工社会保障立法
李凌云
农民工是具有农村居民身份而在城镇从事工资性收入的劳动者，他们是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突的客观结果。农民工的社会保障也是中国社会转型时期面临的一大课题。从对农民工一味的管理、限制和防范到对其社会保障权的正视和保护，全国及各地的立法者经过了近二十年艰难探索。如今农民工社会保障立法的社会效益已经初步显现，但是依然面临着巨大的挑战。
全国立法实现突围
2004年对于农民工社会保障立法而言无疑具有里程碑式的意义。
从2004年1月1日起，国务院颁布的《工伤保险条例》正式开始实施，它赋予农民工与城镇职工平等地享受工伤保险待遇的权利，这标志着农民工社会保障全国性立法的开端。
在此之前，全国性的社会保障立法虽然层出不穷，但其适用范围均采取对企业进行列举的方式，而未对职工作明确规定。就法理而言，其中应当包括农民工。但是，由于农民工具有不同于城镇劳动者的特殊性，这些立法没有就农民工社会保障的特殊权益作出规定，因而事实上缺乏可操作性。而《工伤保险条例》则采取了直面问题的态度。2004年6月，劳动和社会保障部发布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，强调各类用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利，并对用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区以及对跨省流动的农民工如何享受工伤保险待遇进行了详细规定。工伤保险对农民工来说再也不是一纸空文，而是实实在在的权利。
紧接着，2004年7月，劳动和社会保障部发布了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》的文件。该文件明确要求各地劳动保障部门，把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。 近日， 建设部又公布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，指出有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。
这一连串的立法行动说明，国家对农民工社会保障权的漠视已经彻底转向积极稳妥、循序渐进的维护，针对农民工的社会保障立法在国家层面上实现突围。
地方立法各领风骚
中国的社会保障毕竟是属地化的，国家的法律法规强烈地依赖于地方的立法与实践。农民工社会保障的地方立法肇始于上世纪九十年代末，进入新世纪后呈现出百花齐放的局面。
“上海模式”是其中一个引人注目的类型。2002年9月1日，上海市政府颁布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，用人单位全额缴费，外来农民工则享受工伤保险、住院医疗待遇及老年补贴等三项待遇。用人单位向政府指定的商业保险公司投保后，一旦外来民工发生工伤或因病住院时，就能获得相应的保险待遇。用人单位为个人累计缴费每满一年，外来农民工即可获得一份老年补贴凭证，并可在男性满60岁、女性满50岁时，到户籍所在地的商业保险公司约定的机构一次性兑现。截至2004年底，上海市外来从业人员综合保险的参保人数为209.4万，约占全市外来人员的2/3，有9200多人获工伤保险待遇，其中最高一次性享受工伤保险待遇为44.6万元。
同属于“上海模式”的另一个典型是成都。2003年初，成都市出台《非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，要求用人单位按照非城镇户籍从业人员实际收入的14.5%，非城镇户籍从业人员按照本人实际收入的5.5%来缴纳综合社会保险费。这项社保政策也考虑到了与城镇职工社会保险的衔接。在此之前参加了城镇职工社会保险的，可以按规定转为综合保险，而非城镇户籍在转成城镇户籍后，也可以由综合保险转为城镇职工社会保险。
与“上海模式”实行综合保险不同的是“北京模式”，它建立的是专项保险。北京市于2001年8月颁布了《北京市农民工养老保险暂行办法》，要求用人单位必须为农民工办理养老保险手续。规定农民工与用人单位解除劳动关系时,经本人同意,农民工可一次性领取养老金,并终止其养老保险关系。
同属于“北京模式”的还包括深圳、厦门、珠海、广西等地。
2001年，深圳出台了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，外来人员只要累计缴满15年的社会养老保险费，并达到退休年龄，就可以像本地户口的员工一样享受按月领取养老金的退休待遇。
1997年厦门市推出了《外来从业人员住院医疗保险暂行管理办法》住院医疗保险费由用人单位按上年度全市社会平均工资总额的4％为外来从业人员缴纳，个人不缴纳。珠海也于2001年8月颁布了《珠海市外来劳务人员大病医疗保险暂行办法》。
2003年12月，广西壮族自治区人民政府通过《失业保险办法》，明确把进城务工的农民工、临时工等纳入社会失业保险范畴，正式享受失业保险待遇，最多可领取24个月失业保险金。农民合同制工人失业后，由失业保险经办机构给其支付一次性生活补助，缴费时间每满１年按当地失业保险金的发放标准发1个月生活补助，最长不超过12个月。进城务工就业的农民按规定缴纳失业保险费的，同样可按规定享受失业保险待遇。
如果说“上海模式”和“北京模式”是面向当地全体农民工建立的社会保障主渠道，那么在此基础之上实行的针对特殊群体的特定风险而实行的商业保险，就成为有益的补充。2004年7月1日起，上海市推出的家政服务综合保险具有社会公益意义的商业保险，年保费为30元，最高赔付额为10万元。如从事家政服务的保姆发生意外伤害身故的，可获最高保险金额。
2004年8月1日起，北京市建委出台了《北京市施工人员意外伤害保险办法（试行）》，要求建设单位将保险费全额交付施工单位，施工单位（总承包单位）依法为施工现场的施工作业人员和工程管理人员办理施工人员意外伤害保险。保险以工程项目或单项工程为单位投保，保险期限自建设工程开工之日起至竣工验收合格之日为止。办法出台以后新开工的项目，施工单位必须办理施工人员意外伤害保险，否则到建委也办不了开工证。
上文提到的只是各地农民工社会保障立法的“代表作”，事实上，各地已经出台的或是正在酝酿的相关立法远不只这些，其复杂程度也不是用几大模式能够简单概括的。综观全国，各地农民工社会保障立法呈现出“四个并存”的特点，即综合保险与专项保险并存、市民待遇与差别待遇并存、社会保险与商业保险并存、整体保障与特殊群体保障并存。任何一个地方的农民工社会保障立法都是对上述立法向度的排列组合，因而各地的立法实际上是千差万别、极其复杂的。比如，上海是综合保险、差别待遇、商业保险、整体保障与特殊群体保障的混合物，而深圳是专项保险、市民待遇、社会保险与整体保障的结合体。这都充分体现了各地对农民工社会保险的不同判断。各地异彩纷呈的立法，一方面是践行国家立法的结果，另一方面也为国家的新一轮立法积累了足够的地方经验。
走入困境的农民工社会保障
总体而言，我国农民工社会保障立法处于初创时期，很不完善。
第一，全国立法少，地方立法多。而在地方立法中，地方法规少，多是地方行政性规章或是其他规范性文件，层次低、效力弱，政策性强，稳定性差。
第二，全国立法与地方立法之间，各地方立法之间相互冲突。各地的险种设置、缴费主体、缴费比例、享受方式以及享受标准都不尽一致，因而纵向上不贯通、横向上不协调。这样的立法无法满足农民工在各地流动又能实现社会保障连续性的梦想。
第三，各地农民工社会保障立法实行的效果并不理想，其中突出的问题是“参保率低、退保率高、无法转移”。无论是在实行市民待遇的深圳、海南，还是在实行差别待遇的北京，普遍存在农民工社会保险收缴率低的问题。一方面因为外来人员本身觉得缴费年限不可能达到法律规定的享受条件，因而不愿承担缴费的义务同时也放弃受益的权利；另一方面，企业为了降低用工成本自然也不愿意缴纳或不愿意足额缴纳。实际上大多数打工者仍然游离于社会保险的“安全网”之外。据统计，北京市流动人口参加养老保险的仅有30万人，深圳市参加养老保险的人数为223.57万人，还不到农民工的一半。而深圳每年春节前后都有十几万的农民工办理退保手续，主要是因为目前我国社会养老保险只覆盖城镇户籍人员，广大农村户籍的外来工一旦离开深圳，其养老保险个人帐户无法转回原籍。此外许多民工对社会保障制度心存疑虑，担心交纳的保险金日后会收不回。
第四，基金运营屡出漏洞。社会保障基金本该坚持“专款专用”原则，但是在珠三角地区一些地方政府的巧妙操作下，农民工变成了城市社保基金的“提款机”：以农民工参保名义征缴到的巨额保险费源源不断地填充进地方社保基金，落入本地居民的口袋。同样缴纳社保金，农民工的保障待遇与本地居民却有天壤之别，甚至根本得不到保障。
如何破解历史难题
有学者提出，当前我国改革开放的历史难题不仅仅是“三农问题”，还有“四农问题”，就是“农民工问题”。笔者认为，这一提法非常正确，农民工的问题绝不能等同于农民问题，同样，农民工的社会保障问题也绝不能等同于农民的社会保障问题。农民工进入城镇从事有工资收入的劳动后，就由农民转化成产业工人。但是由于农民工始终徘徊在城乡二元结构的夹缝中，其身份具有特殊性、时代性，又不能简单地当作城镇的产业工人来处理其社会保障问题。
结合我国的国情，农民工的社会保障应当沿着“分步推进，统一规划，及时并轨”的道路走下去。所谓分步推进，就是针对农民工社会保障的诉求程度，首先建立其需求最为迫切的工伤保险、医疗保险，然后再向养老、失业和生育保险推进，这样可以减少齐头并进的经济成本和社会阻力；所谓统一规划，是指国家必须统领社会保障立法的大局，对各地的立法给予具体指导，减少差异性，增加共同点，确保各地同步发展。在此基础上实现全国农民工社会保障立法的统一，破除各自为政、壁垒森严的局面。而“及时并轨”就是在经济发展水平和城市化程度进一步提高的情况下，实现农民工与城镇职工两种社会保障制度的合并，让农民工完全享受市民待遇。这样的“三步走”战略，并非一日之功，可能需要几十年甚至半个世纪才能最终实现。
原载于《社会观察》2005年第6期.
作者简介：
李凌云：法学博士生，中国劳动法学研究会理事，现任教于华东政法学院政治学与公共管理学院。
国家卫生区标准（试行）
全国爱卫会
国家卫生区标准（试行）
文件
全 国 爱 国 卫 生
运 动 委 员 会
全爱卫发[2000]14号
全国爱卫会关于印发《国家卫生区标准》（试行）的通知
各省、自治区、直辖市爱卫会，计划单列市爱卫会，新疆生产建设兵团爱卫会：
为了调动直辖市开展创建卫生城市活动的积极性，经国务院领导同志批准，拟在北京、天津、上海、重庆４个直辖市，本着自愿的原则，开展创建“国家卫生区”活动。为此，全国爱卫办组织有关专家制定了《国家卫生区标准》（试行），并在今年召开的全国爱卫办主任会议上进行了讨论，会后又征求了建设和环保等有关部门的意见，作了相应修改。先将制定的《国家卫生区标准》（试行）印发给你们。
关于“国家卫生区”的考核命名及管理参照《国家卫生城市考核命名及管理办法》（全爱卫发［2000］13号）执行。
附件：国家卫生区标准（试行）
二000年十一月二十四日
抄送：李岚清主任，全国爱卫会副主任、委员、委员部门，中央精神文明建设指导委员会
附件
国 家 卫 生 区 标 准（试行）
本标准是在《国家卫生城市标准》基础上制定的，作为直辖市开展创建“国家卫生区”活动的依据。此处的“区”系指直辖市所辖的行政区域单位。
一、 爱国卫生组织管理
１、区政府认真贯彻落实《国务院关于加强爱国卫生工作的决定》，将爱国卫生工作纳入国民经济和社会发展规划。积极开展“国家卫生区”活动，创建工作有计划、有方案；创建任务落实到社区建设工作中。
２、区政府主要领导亲自负责爱国卫生工作，把创建“国家卫生区”活动列入政府议事日程，建立定期研究创建工作例会制度。
３、区爱卫会组织健全，各委员部门分工明确，责任落实。有关部门把创建“国家卫生区”与创建“园林城市”、“优秀旅游城市”、“环保模范城市”、“文明城市”等项创建工作结合起来。
４、区爱工会办事机构、编制、人员、经费、任务落实，具备与工作任务相适应的工作条件；能够组织协调各部门完成各项爱国卫生工作任务。街道办事处、居委会等基层组织，爱国卫生工作网络健全，工作有计划，有总结，资料齐全，
５、经常组织开展多种形式的卫生检查评比活动。
二、健康教育
6、中、小学全部开设健康教育课，依据《学校健康教育评价方案》，自评得分85分以上的学校大于85%，中专、中等职业学校及普通高等学校开展多种形式健康教育。
7、医院应有卫生知识宣传拦，向病人及其亲属开展多种形式的健康教育。
8、街道、居委会积极开展社区健康教育工作，有宣传阵地，有宣传工具，把健康教育与市民的文明教育结合起来。社区向群众开展健康教育每年不少于4次。
9、大众传媒经常有健康教育内容，积极宣传普及卫生防病知识，并经常对查“国家卫生区”活动进行宣传报道和新闻舆论监督。
10、依法开展控烟工作。辖区内无烟草广告，车站、港口、机场、商场、影剧院、图书馆等主要公共场所设有健康教育专栏，其中应包括控烟和预防艾滋病、性病方面的宣传内容。
三、市容环境卫生
11、认真执行国家、市有关市容和环卫管理法规，市容环卫管理工作、与社会、经济发展相适应。城市综合管理监督制度健全，责任明确。
12、市容环境整洁，清扫保洁率达100%，有条件的地区应实行机械化清扫，主要道路机械化清扫率达30%以上。
13、环卫设施数量足够，设备完好率≥98%。街巷垃圾容器封闭、清洁，周围无蝇蛆。垃圾收集密闭化，定时定点收运，已开展垃圾分类收集工作，并进行垃圾减量化、无害化、资源化等综合利用的试点工作。粪便、垃圾做密闭化运输，日产日清，清运率达100%，运输车辆车容整洁，不污染道路。
14、按照《城市公共厕所规划和设计标准》及《城市公共厕所卫生标准》要求假设和管理公厕。公厕布局合理，数量足够，管理规范。其中公共汽车首末站、旅游景点、繁华街道、重点地区和大型公共场所周围设置的公厕应不低于二类标准。全区二类以上公厕比例≥10%。基本消灭旱厕。
15、街道路面平整，无污水坑凹，路边沟渠畅通，无残墙断壁，无垃圾渣土暴露，无乱搭乱建、乱堆乱放、乱设摊点、乱挂衣物、乱写乱画乱贴及随地吐痰现象；沿街标语、广告、门牌、门匾灯箱设置规范完整；临街楼房、阳台整洁、封闭规范；沿街单位环境卫生责任制落实，小街巷做到定时清扫、随时保洁；积极推行灯光亮化工程。
16、集贸市场管理规范，卫生制度落实，设有专兼职卫生管理、保洁人员。从业人员自身卫生管理好；商品划行归市，摊位摆放整齐，给水、排水、防蝇防鼠设施完善，环卫设施齐全，有符合卫生要求的公厕和垃圾站，经营食品的摊位严格执行食品卫生法的有关规定。辖区内无马路市场和无证、占道经营。
17、新建区绿化覆盖率≥30%，人均绿地面积≥5平方米；旧区绿化覆盖率≥25%，人均绿地面积≥4平方米。对于人口密度过大的中心区，其绿化指标可适当放宽，但应积极实行立体绿化，做到见缝插绿，以提高绿化覆盖率。所属街道、小区有花、有草、有行道树，基本消除裸露地面，主要街道有适量的街头绿化美化景点，建成一批花园式单位。
18、建筑工地管理组织健全，卫生制度落实。施工场地设置隔离护栏（高度不低于1.8米），工地清洁，物料堆放整齐；车辆运输无遗洒、滴漏；职工宿舍、食堂符合卫生要求；工地设置的临时厕所经常保持清洁，基本无蝇蛆。
19、远离主城区、独成体系的区，应有本区的垃圾、粪便处理系统，建设和管理符合有关标准要求。垃圾、粪便无害化处理率分别≥80%和70%。
四、环境保护
２０、近两年内全区未发生特大环境污染与破坏事故，基本上无严重污染源，个别污染严重的企业已有近期搬迁计划，并且经费落实。
２１、大气总悬浮微粒年日平均值（ＴＳＰ），北方城市＜0.350毫克／立方;南方城市＜ 0.250毫克／立方米。
２２、区域环境噪声平均值＜58分贝，汽车禁鸣达到市有关规定。
２３、烟尘控制区覆盖率≥ 90%。
２４、工业废水排放达标率达100%。
２５、工业固体废物综合利用率≥80%，并且无工业危险废物排放。
２６、辖区内无超五类的黑臭水体。
２７、远离主城区、独成体系的区环境保护标准按照19994年4月公布的《国家卫生城市标准》执行。
五、公共场所及生活饮用水卫生
２８、认真贯彻国务院颁布的《共场所卫生管理条例》，有计划、有检查，监督、监测和技术指导规范，资料齐全。公共场所卫生监督合格率≥95%。
２９、旅馆、美容美发、歌舞厅、公共浴室、影剧院、游泳池等公共场所经营单位严格执行《公共场所卫生管理条例》，各项卫生工作符合国家有关卫生标准要求。
３０、远离主城区、独立形成供水体系的区，水源防护和出厂水质应符合１９９９年４月公布的《国家卫生城市标准》。
３１、二次供水设施产权单位或者其委托的管理单位，应当建有水质管理度，配备专（兼）职人员，加强水质管理，定期进行常规检测。并对各类储水设施进行清洗、消毒（每半年不得少于１次）。不能进行常规检测的，应当定期将水样送至当地国家站或者地方站检测。
３２、卫生防疫部门按要求对自来水厂和二次供水设施进行卫生监督管理，有关资料齐全。
六、食品卫生
３３、认真贯彻《中华人民共和国食品卫生法》，有计划、有检查，监督、监测和技术指导规范，资料齐全。食品卫生监督合格率≥８０％。
３４、食品加工制售单位严格按照《中华人民共和国食品卫生法》的要，搞好生产经营管理。保证食品的卫生质量，各项卫生工作符合国家有关卫生标准要求。
３５、直接入口食品不得露天制作，销售食品应有防尘、防蝇设施，餐具应严格按要求清洗、消毒，严禁无证、占道经营。
３６、有预防食物中毒的措施，全区食物中毒呈下降趋势，食物中毒原因查明率逐年提高，近年来未发生重大食物中毒和重大食源性疾患。
七、传染病防治
３７、认真贯彻《中华人民共和国传染病防治法》，有计划，有检查，有相关的配套法规，有关资料齐全。
３８、按规定配置传染病管理监督员，依法开展监督管理工作。
３９、医疗机构应设有预防保健组织或设有专职人员，应有健全的控制院内感染、疫情登记和报告制度。建立健全门诊日志，开设肠道门诊，并设有预防传染病和健康教育的宣传栏。
４０、无甲、乙类传染病暴发疫情；无脊髓灰质炎病例发生，无院内感染引起的传染病爆发疫情和死亡事故。
４１、全区有健全的疫情报告网络，医疗机构法定传染病漏报率低于２％。
４２、计划免疫实行按周门诊制度；儿童计划免疫单苗、四苗及乙肝疫苗全程接种率达到了９５％；免疫接种规范；安全注射率１００％； 有流动人口计划免疫管理办法，居住期限３个月以上流动人口儿童建卡、建证率达到９５％。
４３、按照国务院工生行政部门的规定设立采供血（浆）机构，工作符合规范要求。
４４、依照有关法规对消毒药、械、一次性医疗卫生用品的生产、销售进行监督管理。
八、除四害工作
４５、区、街道有专（兼）职除四害工作人员，各部门分工明确，责任落实，工作经费有保证。
４６、在除四害工作中，坚持以环境治理为主的综合防制方针，各项环景境治理措施完善，“四害”孽生地得到有效控制。在化学防治中。注重科学合理用药，不使用国家禁用的药物。
４７、除四害工作资料完整。监督监测等数据可靠，能够充分反映日常工作开展情况。
４８、灭鼠、灭蚊、灭蝇、灭蟑工作多有三项达到全国爱卫会规定的标准，另一项不超过标准的三倍，已通过所在直辖市爱卫会组织的考核验收。
九、单位和居民区卫生
（一）单位卫生
４９、有卫生管理组织和管理制度，有专（兼）职的卫生千部，有适应工作需要的活动经费，认真执行市、区部属的爱国卫生和创建工作任务，积极参与创建文明卫生先进单位活动。
５０、单位环境整洁，无违章建筑，道路硬化，路面平整，下水道通畅，无积存的污水。环卫设施完善，生活垃圾收集做到密闭化和定时定点收运。公共厕所达到三类以上标准。
５１、室内卫生整洁，会议室及公共活动室有禁烟标志，无烟具及吸烟迹象，公用茶具有消毒设施。
５２、职工食堂认真贯彻执行《食品卫生法》，从业人员岗位卫生知识培训符合要求。
５３、绿化美化好，单位花园、绿化小品有一定园艺水平，提倡开展屋顶、垂直等多种绿化形式，可绿化面积绿化率≥９０％。
５４、积极开展除四害活动，防制措施落实，不使用违禁灭鼠药品。鼠、蚊、蝇、蟑密度基本控制在国家标准规定的范围内。
（二）居民区卫生
５５、有卫生管理组织和管理制度，有专职卫生干部，有适应工作需要的活动经费。能结合市、区爱国卫生和创建工作任务，积极开展专项综合整治和卫生检查评比，以及创建文明卫生先进楼院、文明卫生先进家庭活动。工作有计划、有总结，资料齐全。
５６、环境整洁，道路硬化，路面平整，下水道通畅，无污水积存，无违章建筑。居民住宅楼、院落公用部位无乱堆乱放乱贴乱画现象，无违章饲养家禽家畜。
５７、环卫设施完善，街巷内有专人负责清扫，实行全日保洁，责任到人；生活垃圾收集做到密闭化，定时定点收运，并积极开展分类收集和回收利用。公共厕所基本达到三类以上标准。
５８、食品卫生经营单位认真按《食品卫生法》要求，做好生产经营管理，从业人员均接受过岗位卫生知识培训。商业服务设施设置合理，无马路市场和乱设摊点现象。
５９、绿化美化好，街头公园、绿化小品有一定园艺水平，提倡开展屋顶、垂直等多种绿化形式。可绿化面积绿化率＞６０％。
６０、积极开展除四害活动，防制措施落实，严禁使用违禁灭鼠药品，鼠、蚊、蝇、蟑密度基本控制在国家标准规定的范围内。
十、民意测验
６１、设立市民投诉电话，有专人记录，处理率达９５％以上。
６２、随机访问当地居民８０人和外地过往旅客２０人 ，满意率达９０％以上。
满意率＝（满意人次 / 访问总人次）＊１００％
