大学自治立法的基础问题
云南大学法学院06级硕士研究生 杨盛秋
摘要：大学自治立法要研究的是大学自治从大学精神向大学组织管理法律制度转化的过程。本文在分析研究我国大学之公务法人地位的基础上，阐述了大学自治的内部管理、外部监督问题。
关键词：大学自治 公务法人 大学自治权
大学自治是一个历史的发展的概念。关于大学自治的确切概念，学术界基于不同的角度和立场，有着不尽相同的表述。大学自治应当满足三个基本要求——一是大学治理的主体应当是大学自身内部的力量，可以是校长、教师和学生，但不是国家、社会、或学校以外的其他组织；二是大学治理的内容是高校内部的事项，主要包括学术上的自由和管理上的自主；三是大学自治的目标是学术自由1[P51]。笔者认为，大学自治是以学术自由为核心的大学精神的制度保障，但是，大学自治并不意味着摆脱政府的干预或控制。
一、明确大学 的公务法人地位
在我国的传统体制下，高校属于典型的事业单位。行政诉讼实践采用“法律法规授权组织”这一概念来为大学定性，认为凡是法律法规授权组织实施公权力的行为，均可将其视为行政行为而提起行政诉讼。严格地说，这只是权宜之计。
大学自治在大陆法系的制度基础是公法人制度，在公法人的框架下，进行民主管理，大学因此获得内部立法权和行政主体资格。在德国、法国等大陆法系国家，学校通常分为公立与私立两种。公立学校属于公营造物或公共公益机构的一种。所谓公营造物，根据德国行政法之父奥托•迈耶的解释，就是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续的为特定公共目的服务2[P164]。我国学者在介绍此类性质的组织时，将其统称为“公务法人”。
作为我国事业单位的大学与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多相似之处。笔者认为，将大学定位为公务法人，在此基础上研究大学自治立法问题，切实可行。这将有利于厘清高校与政府的关系，变原来隶属的内部行政法律关系为外部行政法律关系 ，从而拓宽高等学校办学自主权的空间；同时还有利于高校按照各自法人资格的特性完善自己的法人内部治理结构，提高办学效益3[P135]；还可以将大学的管理与被管理关系顺理成章地纳入到行政诉讼中去。
二、大学自治的内部管理
大学的内部管理涉及到学术管理和行政管理两个方面。学术管理是大学管理的核心和最终目的，行政管理应围绕学术管理来进行，应当立法以学术自由为导向提升大学学术管理的地位。2004年教育部发布《2003—2007年教育振兴计划》“民主治校、科学决策、健全学校的领导管理体制和民主监督机制”的决定，已成为我国大学实行民主管理的法律基础。但是从实践来看，现有规定可操作性不强，大学依法行政和民主管理缺少具体有效的制度和法律保障，以至于大学民主管理实践进展甚微。为此，必须加快大学的组织管理和民主监督的制度建设和法制建设，建议具体落实:
第一，进一步完善党委领导下的校长负责制，明确校长的责权。校长应切实地履行作为法定代表人的职责，领导各类学校事务。校务委员会是行政事务决策机构。校务会下还可设各类审议机构，如财务委员会、人事委员会等。这些审议机构中应当保证相当比例的学术人员参加。校务会应设若干名监事，对各项事务进行监督。第二，确立以高级教授组成的教授会在重大学术事务决策与监督中的核心地位，落实“教授治校”，确立学术事务决策机构。教授委员会下还可设置各种固定的专业委员会，如教学委员会、专业设置委员会、师资队伍建设委员会等。教授委员会对教代会负责，并向校长进行报告。第三，进一步强化教职工代表大会应有的地位和权力，提升教职工代表大会的法律地位，充分发挥教职工参与学校管理、民主决策与监督作用。第四，积极推动大学生参与大学管理，加大大学生参与高校管理的力度。
三、大学自治的外部监督
完全不受限制的大学自治是不存在的。笔者认为对大学自治进行外部监督是必要的，主要包括立法监督、行政监督、司法监督三方面。监督的内容和范围需要法律法规加以明确。
笔者以为，可以基础关系及管理关系理论结合重要性理论， 界定大学自治外部监督的范围。对于管理关系，依据管理行为的外在形式和内在抽象性程度进一步划分为一般管理法律关系和具体管理法律关系。一般管理关系 是指学校依据法律法规规章制定章程、校纪校规、以及依据学校章程、校纪校规发布具有普遍适用效力的抽象性文件的抽象性管理行为。与此相对，具体管理关系 是指学校依据规范针对具体管理相对人或事务作出的影响相对人权利和义务的行政行为。据此明确：
1．保障具体管理关系
在具体管理关系中应充分保障大学自治权，法律保留原则和司法审查原则一般不适用。像大学考试中的评分是极其专业性学术评价，理应排斥法律规制，但有例外，如果具体管理关系中的行为对公民基本权利产生了重大的影响，涉及“重要事项”（如高校的具体行政管理行为侵害了大学生私有财产权、隐私利益等），则应将其置于法律保留和司法审查的范围内。要界定“重大影响”可以借助行政法中的“比例原则”来衡量。
2．规范一般管理关系
在一般管理关系中涉及到公民基本权利的“重要事项”行使大学自治权必须适用法律保留原则和司法审查原则。但要注意，对于那些涉及到实质教学、学术层面的问题一般不审查，即使确实需要审查也应通过聘请专家作鉴定的方式来审查。
3.确立基础关系的可诉性地位及其例外
基础关系 中除有关学位授予的实体性评判行为外大学自治权的行使应受司法介入的限制。根据基础关系及管理关系理论，涉及基础关系的事项应适用法律保留原则，而该事项的决定，就属于可提起司法救济的具体的行政行为。因为基础关系涉及到公民的基本权利，理应只能由法律加以规定，而且应当接受法律的规制，所以明确其可诉性地位无须质疑。但是立法者和司法者不宜介入其中对大学的学术评价作出实体判断，只应从程序上规制学位授予的过程。
参考文献：
1 湛中乐，韩春晖.论大陆公立大学自治权的内在结构——结合北京大学的历史变迁分析[A].见：劳凯声.中国教育法制评论(第4辑)[C].北京：教育科学出版社，2006.
2 吴庚.行政法之理论与实用[M].台湾:三民书局，1998.
3 石正义.高等学校法律地位研究述评[A].见：劳凯声.中国教育法制评论（第4辑）[C].北京：教育科学出版社，2006.
云南省城市建设监察规定
云南省人民政府
云南省人民政府令第65号
《云南省城市建设监察规定》已经１９９８年７月１６日省人民政府第７次常务会议通过，现予发布施行。
省长 李嘉廷
一九九八年七月二十日
云南省城市建设监察规定
第一条 为了加强城市建设监察工作，保障城市建设的法律、法规、规章的实施，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本省行政区域内按行政建制设立的市、镇和省级以上边境口岸、风景名胜区。
第三条 本规定所称的城市建设监察（以下简称城建监察），是指对违反城市规划、市政工程、公用事业、市容和环境卫生、风景名胜及园林绿化、房地产业等城市建设法律、法规、规章的行为进行监督、检查以及实施行政处罚的活动。
第四条 城建监察的职责是：
（一）对违反城市规划的建设用地、建设活动方面的违法行为进行监察；
（二）对擅自占用、挖掘、损坏城市道路，损坏、危害桥涵、路灯、防洪堤坝、排水及污水处理设施方面的违法行为进行监察；
（三）对损坏、危害城市供水、供气、供热、公共交通设施和违反城市公共客运交通设施和违反城市公共客运交通管理、地下水资源管理、节约用水管理方面的违法行为进行监察；
（四）对擅自占用、损坏、拆除环境卫生设施、场地，破坏城市市容和环境卫生方面的违法行为进行监察；
（五）对损毁城市绿地、花草、树木、园林绿化设施方面的违法行为进行监察；
（六）对违反风景名胜区规划、管理，破坏风景名胜资源方面的违法行为进行监察；
（七）对违反城市房屋拆迁和预售商品房等城市房地产建设管理方面的违法行为进行监察；
（八）对乱堆放、泼洒施工渣土、建筑材料和建设施工扰民方面的违法行为进行监察；
（九）对其他涉及城市建设方面的违法行为进行监察。
第五条 省建设行政主管部门主管全省城建监察工作。地、州、市、县建设行政主管部门主管本行政区域内的城建监察工作。
第六条 县以上建设行政主管部门统一设立的城建监察机构，在本级建设行政主管部门的领导下，具体实施城建监察的执法业务。
城建监察机构可以根据实际需要，按照所在城市非农业人口万分之三至万分之五的比例配备城建监察人员。
第七条 城建监察人员应当具备下列条件：
（一）具有国家公务员资格；
（二）具中高中毕业以上文化程度；
（三）经过行政执法和城建监察业务培训，考试考核合格，取得城建监察证和云南省行政执法证；
（四）有良好的品行，热爱城建监察工作；
（五）身体健康。
第八条 城建监察证和标志由省建设行政主管部门统一编号，报建设部统一制作后颁发。
云南省行政执法证按照《云南省行政执法证件管理规定》所规定的程序颁发。
第九条 城建监察人员依法执行职务时，应当统一着装，佩戴城建监察标志，出示城建监察证和云南省行政执法证，并做到秉公执法，文明执勤。
第十条 城建监察机构及其人员依法执行职务时，对需要给予行政处罚的行为，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序作出行政处罚决定和采取执行措施。
城建监察行政处罚决定书使用县以上建设行政主管部门的名称和印章。
城建监察机构在收集证据时，对可能灭失或者以后难以取得的有关物品、车辆等证据，可以依法先行登记保存，并应当在７日内及时作出处理决定。
第十一条 城建监察使用的执法文书，由省建设行政主管部门统一印制。
第十二条 城建监察机构应当将查处案件材料全部归档，并每半年统计一次，逐级上报省建设行政主管部门。
第十三条 城建监察机构应当设立并公布举报电话和投诉站点，接受公民和组织的举报和投诉，对举报有功的，应当给予奖励。
第十四条 城建监察人员依法执行职务受法律保护，公民和组织应当给予支持和协助，不得妨碍和阻挠。
公民和组织协助城建监察人员依法执行职务的行为受法律保护，有显著成绩的，由建设行政主管部门给予表彰和奖励。
第十五条 对取得显著成绩的城建监察机构及其人员，由县级以上人民政府或者建设行政主管部门给予表彰和奖励。
第十六条 城建监察的业务经费由同级财政统筹解决。
第十七条 城建监察机构及其人员执行职务，必须自觉接受社会和公民的监督。
公民或者组织对城建监察机构及其人员的违法、违纪行为，有权向县以上建设行政主管部门、行政监察机关或者县级以上人民政府的行政执法监督机构检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人。
第十八条 城建监察人员有下列行为之一的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反法定程序，擅自作出处罚决定的；
（二）因被处罚人陈述和申辩而加重处罚的；
（三）超越职责范围和权限执法的；
（四）有其他滥用职权或者玩忽职守、徇私舞弊行为的。
第十九条 因城建监察违法或者不当侵犯公民或者组织合法权益的，应当予以纠正；造成损失的，应当依法赔偿。
第二十条 本规定自发布之日起施行。１９９３年１２月１５日省人民政府批准省建设厅发布的《云南省城建监察实施办法》同时废止。
