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案情

2012年3月，许某因自己从事生产经营的厂房年久失修，遂决定将原厂房推倒，欲翻建成6层住宅楼。此后，许某未经任何部门审批，进行翻建，已经建成一层主体。某国土资源局发现许某擅自建房后决定立案查处，认为许某建房违反了我国土地管理法第四十三条的规定，属非法占地。根据土地管理法第七十六条的规定，国土资源局于6月6日对许某作出如下处罚：责令退还非法占用的土地；没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；按每平方米3元的标准进行罚款共3780元。许某不服国土资源局的行政处罚，提起了行政诉讼，请求法院撤销国土资源局的行政处罚决定。

法院在审理中查明，2012年6月5日，某城乡规划局以许某建房未办理《建设工程规划许可证》，违反了我国城乡规划法第四十条的规定，属违法行为。城乡规划局依据城乡规划法第六十四条，对许某作出《拆除通知》，限许某自接到通知3日内自行拆除建筑物，否则将依法予以强制拆除。该《拆除通知》在许某提起不服国土资源局的行政诉讼案件时已经生效。许某在诉讼中诉称，城乡规划局已经对其建房行为作出了处理，国土资源局不能重复处理。国土资源局辩称，国土资源局依法查处许某非法占地，事实清楚，法律依据充分，结果适当，请求法院维持。


分歧

一种意见认为，许某翻建房屋的行为违反了土地管理法第四十三条的规定，属于违法占地，国土资源局依法对其作出处罚决定并无不当。至于城乡规划局对许某作出的《拆除通知》是由于许某的建房行为违反城乡规划法的相关规定所致，与国土资源局的处罚并不矛盾，二者均系依法作出，又不违反行政处罚法第二十四条的规定，所以不能以城乡规划局的决定影响国土资源局的决定为由撤销国土资源局对许某的处罚。

另一种意见认为，国土资源局对许某的处罚违反了一事不再罚的原则，其处罚的第二项“没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”与城乡规划局作出的拆除违法建筑的决定相冲突，客观上形成了二者不能同时得到执行的尴尬局面。由于城乡规划局的拆除决定在先，因此，国土资源局作出的行政处罚违反了一事不再罚原则，对国土资源局作出的行政处罚应当撤销。


评析

该案涉及一个法理学上的概念，即一事不再罚原则。一事不再罚原则是指对于违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实给予两次以上的处罚。该原则作为行政处罚的一个基本原则，目的是在于体现过罚相当，防止行政机关重复处罚，保护行政管理相对人的合法权益。我国的行政处罚立法虽然没有明确确立一事不再罚原则，但行政处罚法第二十四条明确规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该规定虽只针对罚款类处罚，但它却涵盖了对同一个违法行为不得进行同种类处罚的基本内容，使法理学上的一事不再罚原则狭义成为补充处罚原则，即对同一个违法行为除行为罚以外不得给予同种类处罚。

就本案而言，城乡规划局对许某作出的《拆除通知》是依据城乡规划法的相关规定作出的，它名为《拆除通知》，实质上也是一种行政处罚，具备了行政处罚的基本要件，由行政执法机关依法作出，其处罚的内容是拆除建筑。按照上述原则，国土资源局就不能再对建筑物作出处罚，否则，国土资源局对违法建筑物作出的任何处罚对于拆除建筑物都是无意义的。本案中，国土资源局在城乡规划局作出《拆除通知》后又作出的处罚决定第二项是没收违法建筑，这样，就产生了不同执法主体作出的同类罚。对于一个建筑物，不同行政机关作出了两种根本无法同时得到执行的行政处罚不仅是荒谬的，也是违反行政法的基本原则即一事不再罚原则的。据此，国土资源局作出的该项处罚应当给予撤销。对于许某的非法占地行为，国土资源局作出的责令退还非法占用的土地、罚款等处罚决定属于补充处罚，法律依据充分，国土资源局是有权作出的。

综上，笔者认为，根据行政处罚法第二十四条规定，结合行政法学的基本理论，适用一事不再罚原则应把握以下三个方面的涵义：同一行政机关对行为人同一违法行为不得给予两次及以上的处罚；不同机关依据不同理由和法律规范对行为人同一违法行为不得给予两次及以上同种类的行政处罚；违法行为已受到刑罚后，除法律规定或特殊情况外，不得再给予行为人行政处罚。以上三个方面内容互为前提，互为补充，缺一不可。


（作者单位：河南省焦作市中站区人民法院）
国家发展改革委员会 财政部 住房城乡建设部


关于做好冬季供热采暖工作有关问题的指导意见的通知

发改价格[2008]2415号


各省、自治区、直辖市发展改革委、经贸委（经委）、物价局、建设厅（建委、市政管委）、财政厅（局），新疆生产建设兵团发展改革委、物价局、建设局、财政局：

今年冬季供热采暖即将来临。为缓解供热企业生产经营困难，确保广大群众冬季正常有序采暖、稳定用热，经国务院批准，现将有关意见通知如下：
一、高度重视居民冬季供热采暖工作。居民冬季供热采暖事关广大人民群众切身利益和社会稳定。各级人民政府应高度重视居民冬季供热采暖工作，切实加强领导，采取有效措施，把保证居民冬季供热采暖作为当前关心群众生活、保证社会稳定的一项急迫任务抓紧抓好，确保今年居民冬季正常供热采暖。
二、采取综合措施保障冬季供热采暖
对于供热企业因煤价上涨而导致的成本增支，按照政府财政、企业和用户共同负担的原则，综合采取价格、财政、税收措施予以适当缓解。
（一）适当调整供热价格。各地根据煤炭价格上涨情况，按照定价分工管理权限和规定的程序，适当调整供热价格。具体调价水平由各级人民政府根据当地经济发展情况和居民承受能力自行确定。原则上，非居民（包括公建和工业）供热价格，可根据煤价上涨幅度适当调整；居民供热价格分步调整到位，调价幅度要严格控制在群众可承受范围内，并充分考虑对当地居民消费物价指数的影响。各地调整供热价格前，应对供热企业的成本、经营状况进行认真调查，需要听证的，按照规定程序召开价格听证会，广泛听取社会各界意见。
（二）加大财政补贴力度。一是加大对困难地区转移支付力度。中央财政将考虑煤炭价格上涨等客观因素，进一步完善一般性转移支付测算办法，加大对相关采暖困难地区转移支付力度。省级财政也要筹集资金，增加财政补助，提高基层政府供热采暖相关支出需求的保障程度。二是增加地方财政对供热专项补贴资金。地方政府应在维持现有供热财政补贴水平基础上，增加供热专项补贴资金，加大对供热企业补贴力度。
（三）继续对供热企业实行税收优惠。为保障“三北”地区居民供热采暖，继续给予供热企业相关税收优惠政策，具体办法由财政部会同国家税务总局另行制定。
三、对低收入家庭给予适当照顾。为避免因供热价格调整给低收入家庭生活带来较大影响，各地要充分考虑低收入家庭的承受能力，在制定补贴或调价方案时对低收入家庭给予适当照顾，保证低收入家庭生活水平不因价格调整而降低。已经出台的对低收入家庭的采暖照顾政策，要继续完善并抓好落实；尚未出台的，要连同调价方案同步出台。
四、充分做好宣传解释工作。各地要加强宣传解释力度，供热价格调整方案出台前，要拟定详细、便于群众理解的宣传方案，采取多种方式，向群众充分解释当前供热企业存在的困难、调整供热价格的必要性、政府财税方面采取的配套措施以及对低收入家庭的补贴政策，引导社会舆论，争取群众理解，维护社会稳定。
五、切实加强工作部署。各级人民政府要对居民冬季供热采暖工作进行周密安排、细致部署。各级发展改革、价格、住房城乡建设、经济运行、财政等有关部门要切实履行责任，做好协调配合，多管齐下，形成合力。出台的供热价格调整措施，必须与照顾低收入家庭的办法同步实施。同时，加强对供热价格、供热质量执行情况的监督检查，督促企业严格执行国家规定的价格水平和供热质量要求。
六、加强动态监测，建立冬季供热应急机制和预警机制。各级供热主管部门和经济运行部门要加强动态监测，建立健全冬季供热应急机制和预警机制。对供热中出现的各类问题要早发现、早协调、早解决，避免发生大面积停供热事件。



国家发展改革委

住房城乡建设部

财 政 部


二〇〇八年九月十一日