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国家食品药品监督管理局


关于全力做好应对雨雪冰冻灾害工作的紧急通知

国食药监电[2008]4号


各省、自治区、直辖市食品药品监督管理局（药品监督管理局）、北京市食品安全委员会办公室：

　　近期，我国部分地区出现罕见的低温、雨雪冰冻极端天气，给受灾地区生产生活秩序带来严重影响。党中央、国务院对此高度重视，胡锦涛总书记主持召开中共中央政治局会议，专门研究当前雨雪冰冻灾情，部署做好保障群众生产生活工作。温家宝总理紧急赶往湖南等地，考察指导抗灾救灾工作。吴仪副总理对保障药品供应等做出重要批示。为了贯彻落实党中央、国务院的部署，努力把这场灾害造成的损失减少到最低程度，确保受灾地区人民群众的食品药品供应，现就有关问题紧急通知如下：

　　一、各级食品药品监管部门要把抗灾救灾作为当前最紧迫的任务。按照当地党委、政府的统一部署，与有关部门密切配合，加强对抗灾救灾工作的组织协调，以对人民群众高度负责的精神，切实安排好抗灾救灾各项工作，确保抗灾救灾食品、药品（包括医疗器械）的生产供应和质量、安全，严防假冒伪劣食品药品流入受灾地区，坚决打好这场抗灾救灾的硬仗。

　　二、建立抗灾救灾信息通报机制。从即日起，受灾地区的省（区、市）食品药品监管部门要建立完善信息报送和灾情研判制度，及时汇总当地食品药品生产供应情况、食品药品质量安全状况，以及与抗灾救灾有关的其他重要情况。有关情况和工作部署要于2月1日下午17时前，报送国家食品药品监管局值班室。重要情况要随时报告。

　　三、加强食品安全组织协调。充分发挥食品安全协调机构的作用，会同有关部门，针对部分食品供给偏紧的情况，加大监督检查力度，防止假冒伪劣食品进入市场，严厉打击违法犯罪行为，规范市场秩序。当前，重点要加强对公路沿线、铁路沿线、机场、车站等人员聚集区域的食品安全监管，加强应急值守，落实重大食品安全事故报告和处置制度，坚决防止群体性食品安全事故的发生，维护社会稳定。

　　四、确保抗灾救灾药品的生产供应。主动协调配合发展改革、卫生等有关部门，保障抗灾救灾药品的正常生产供应，保障受灾群众的救治用药需求。加强对抗灾救灾药品的监管，对各地政府组织供应受灾地区的抗灾救灾药品，各省（区、市）食品药品监管部门应会同有关部门，明确监管措施，落实供应渠道，尽快供应到位；对可能受到灾害影响的重要品种，包括大容量注射剂、血液制品、疫苗等，各省（区、市）食品药品监管部门应积极配合有关部门落实应急预案，落实药品储备，防止出现大范围的短缺；对向受灾地区捐赠的药品，各省（区、市）食品药品监管部门应依照相关规定，严格把关，组织进行检验或抽验。

　　五、开展对受灾地区药品市场的监督检查。受灾地区的省（区、市）食品药品监管部门要立即组织对当地药品市场进行专项检查，重点检查和抽验抗灾救灾相关药品，重点巡查公路沿线、铁路沿线、机场、车站等人员聚集区域的药品供应情况。对抗灾救灾期间发现的制售假劣药品行为，要严肃查处，严厉打击，保证上市药品的质量安全。
　　受灾地区食品药品监管部门广大干部职工，尤其是领导干部，要深入抗灾救灾一线，靠前指挥，全力以赴，做好各项救灾工作。全国各级食品药品监管部门的广大干部职工都要紧急行动起来，牢固树立全国一盘棋的思想，大力发扬一方有难、八方支援的精神，以满腔的热情支援和帮助受灾地区的食品药品监管工作，确保人民身体健康和生命安全，确保社会和谐稳定。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家食品药品监督管理局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年一月三十一日
恢复性司法与我国的缓刑制度

作者：彭 箭 江西省吉水县人民法院

一 、恢复性司法与我国的缓刑制度概况

恢复性司法是一种通过恢复性程序实现恢复性结果的犯罪处理方法。所谓恢复性程序，是指通过犯罪人与被害人之间面对面的接触，并经过专业人士充当的中立的第三者的调解，促进当事方的沟通与交流，并确定犯罪发生后的解决方案。所谓恢复性结果，是指通过道歉、赔偿、社区服务、生活帮助等使被害人因犯罪所造成的物质精神损失得到补偿，使被害人因受犯罪影响的生活恢复常态，同时亦使犯罪人通过积极的负责任的行为重新融入社区，并赢得被害人及其家庭和社区成员的谅解。

我国刑法中的缓刑，采用的是缓执行制度，是附有一定条件，暂缓执行刑罚或不执行原判刑罚的一种制度。即指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，认为暂不执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，在一定考验期内，暂缓执行原判刑罚的制度。我国的缓刑制度虽然是缓执行制度，但却是在人民法院定罪量刑的同时进行缓刑宣告的制度。缓执行制度在实践中对教育改造罪犯，使之改过自新，预防重新犯罪，维护社会稳定等方面发挥了重大作用。然而，缓执行制度在司法实践中存在着种种具体问题，难以达到缓刑的真正目的，确有必要进行改革和完善。
　
我国现行适用缓刑的条件有三：其一是被判处拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子确有悔改表现，法院认为不关押也不致于再危害社会；其三是罪犯不属累犯。即适用缓刑既要考虑犯罪的性质，更要关注不予关押的社会危害性。同样，恢复性司法其固然要关注犯罪人的已然之罪，这就是“顾后”，但其更加关注犯罪人以及一项具体犯罪中有利害关系的所有各方聚集在一起，共同决定如何消除这项犯罪的后果及其对未来的影响，这就是“瞻前”。此外，缓刑是确实不危害社会的有条件不予执行原判刑罚的制度，与恢复性司法所强调的非犯罪化的处理方式一样强调刑罚的轻缓化与非监禁化，强调社区的矫治，为此可以说缓刑制度与恢复性司法有着异曲同工之处。

据估计，截止20世纪90年代末，欧洲共出现了500多个恢复性司法计划，北美的恢复性司法计划有300多个，世界范围内的恢复性司法也仅为1000多个。“恢复性司法”也日益成为西方刑事法学界的一大“显学”。但该项制度设计仍然是一项远未发展成熟的刑事司法理论和刑事司法体制，况且一项制度的移植与建构，需要有历史文化的吻合、观念的准备、经济的基础，其他制度特别是刑法、刑事法的各项制度的协调，不是一朝一夕的事。但鉴于缓刑制度与恢复性司法在理念及价值上的共同性，笔者认为我国在适用缓刑制度时引进恢复性司法的相关机制，可以充分的发挥缓刑制度的价值目标，又是对原有刑事司法制度的完善，且与我国现有的基本刑事制度相一致。

二、缓刑制度引进恢复性司法的必要性

在我国的审判实践中，是否适用缓刑完全由人民法院作出决定，由于“确实不致再危害社会”没有统一的考量标准，因而有的考虑被告人犯罪的情节和案发后的悔罪表现、受害人的态度等等，在认定悔罪表现方面也大都将被告人是否具有法定从轻情节（如自首、立功、从犯、未成年人）、是否退脏退赔或赔偿受害人损失、是否缴纳罚金等作为考量因素，有的甚至将被告人不适宜监禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需赡养老人、抚养子女）等一些与被告人相关联的不合法的客观因素作为适用缓刑因素考虑。只注重被告人的悔罪主观意识，缺乏对被告人的平时表现的调查了解，特别是忽略了对适用缓刑罪犯的监管、帮教、改造等客观条件的考虑。正因如此，有些被告人亲属为了能使被告人适用缓刑，免受监禁，表示愿意多交罚金、多赔偿损失，以金钱的付出来体现被告人的悔罪态度，以至使之成为缓刑的交换条件；有些单位组织出于被告人亲属的种种关系，碍于情面，不切实际地乱出证明，一概证明被告人表现良好；有的帮教组织也停留在纸面上，形同虚设，少数帮教成员甚至不知道被帮教的对象；等等。这些现实存在的情况，并不能表明被告人悔罪的真实性，也不能如实反映适用缓刑的客观条件，给法官提供了种种假象，导致了法官在考虑对被告人适用缓刑时出现偏差。因此说，判断被告人归案后是否诚心悔过，适用缓刑是否确实不致再危害社会，实质上都处于一种不确定状态，而现行的缓执行制度将这种待定状态交由法官提前认定，确实难于准确把握，以至缓刑期间重新犯罪的时有发生，有的甚至是报复性犯罪。也容易导致法官滥用职权，搞暗箱操作，盲目地适用缓刑，造成重罪轻判，使得某些罪犯逃避了应得的惩罚，有损法律的严肃性。

由于被害人是受犯罪行为直接侵害的人，是刑事诉讼的启动因素之一，也是刑事诉讼保护的中心人物。在有被害人的案件中，刑事诉讼自始自终都应是围绕着追究犯罪和保护被害人合法权益而进行的，因此，如何保障被害人的诉讼权利，是刑事诉讼法所要着重解决的主要问题之一。正如有的学者所讲："被害人与犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中的关系是对立的，双方的诉讼权利保障构成了刑事诉讼中人权保障的基本内容，忽视双方中的任何一方都是片面的，不适当的。

保障人权要求在刑事诉讼的各个阶段都应给予被害人和犯罪嫌疑人、被告人以充分的诉讼参与权。在以往的刑事司法模式中，国家“偷走”了被害人和犯罪人的矛盾，被害人几乎处于被遗忘的境地，而恢复性司法对被害人给予了更多的关注、抚慰和补偿，减少了被害人由受害方变为加害方的情形。 恢复性司法是一种通过恢复性程序实现恢复性后果的非正式犯罪处理方法，其所强调的是赔偿和预防，而不是给予惩罚。而所谓恢复性程序，是指通过犯罪人与被害人之间面对面的协商，并经过以专业人员或社区志愿者充当的中立的第三方的调解，促进当事人的沟通与交流，并确定犯罪发生之后的解决方案；所谓恢复性结果是指通过道歉、赔偿、社区服务、生活帮助等使被害人因犯罪所造成的物质精神得到补偿，使被害人的受犯罪影响的生活恢复常态，当然在此理解的恢复性不能机械地界定为使事态恢复到犯罪发生之前的状态，事实上犯罪所造成的状态损害是全方面的其中就包括了人际关系方面，而恢复性司法的目标也不可能是一种理想的状态，而是要通过被害人、犯罪人与社区成员之间的交流与对话，使得社区人际关系经过整合达到更为和谐、人与人之间关系的纽带得以更加牢固的境界。同时也使犯罪人通过积极得负责任的行为重新取得被害人及其家庭和社区成员的谅解，并使犯罪人重新回归社会。

为此，在适用缓刑的司法程序中，引进恢复性司法的机制成为必要。充分尊重被害人、被告人的诉讼主体的地位，通过被告人与被害人之间面对面的接触，并由法官充当的中立的第三者，促进当事方的沟通与交流，由当事人商讨并确定犯罪发生后的解决方案，包括对被害人的道歉和赔偿以及对被告人适用缓刑和缓刑期间的矫正和重新融入社会的方案，并充分尊重当事人的商讨方案，以确定是否适用缓刑，而不是单纯的以上述三个不确定的条件来确定缓刑的适用，最后达到法律秩序与社会秩序的共同恢复。

三、缓刑制度中引进恢复性司法机制，对我国刑事司法制度的改革无疑是具有非常重要的意义。

首先，程序中提升了被害人、被告人的主体地位，增强主体程序的参与性与民主性。"被害人权利保障的核心应是加强并保证他的程序参与权。"有句法律格言："正义不仅应当实现，而且要让人们以看得见方式实现"。被害人作为当事人，只有参与到诉讼中来，才能看得见实现正义的方式，以实现自己的愿望和要求，程序参与对被害人权利保障具有十分重要意义。为保障诉讼参与的充分性，法官就应承担如下义务：一必须给予被害人、被告人相互沟通、表达的机会，而且法官应充分听取当事人的主张，二是法院最后的决定应当建立在当事人的主张基础上。当事人的充分参与，体现了程序的真正的民主性。

其次，标志着我们的司法制度不仅注重于法律秩序的恢复，更注重于社会秩序的恢复。大部分犯罪直接侵犯的是个人利益关系，不过这种个人利益关系受国家的特别保护时，它同时体现为国家利益关系，所以传统传统理论认为，犯罪是对国家利益的侵害，是“孤立的个人反对统治关系的斗争”，在这样的观念指导下，被害人几乎被排除在刑事诉讼程序之外。国家公诉机关代表的是国家的利益而行使对犯罪人的追诉权，对其进行定罪处罚，而往往是使犯罪人承担了一种抽象的法律责任，恢复了法律上的秩序，却忽略了个人利益的保护，包括被害人的利益及犯罪人的利益，忽略了社会利益的恢复。但恢复性司法认为，犯罪是社区中的个人侵害社区中的个人的行为，因此，对犯罪的处理应该充分发挥被害人、犯罪人和社区的作用。引进恢复性司法机制是一种通过恢复性程序实现恢复性结果的犯罪处理方法，是指通过道歉、赔偿、社区服务、生活帮助等使被害人因犯罪所造成的物质精神损失得到补偿，使被害人因受犯罪影响的生活恢复常态，同时亦使犯罪人通过积极的负责任的行为重新融入社区，并赢得被害人及其家庭和社区成员的谅解。从而达到法律秩序与社会秩序的全面恢复。

第三，可以以缓刑制度为契机，不断扩大缓刑的适用范围，最终为恢复性司法制度的建构做好准备，顺应刑事司法制度的发展潮流。
从目前的犯罪形势和刑事司法系统的运转状况来看，我国面临着与西方国家基本相同的局面。一方面，犯罪总量持续上升，重大犯罪尤其是黑社会性质组织犯罪、流氓恶势力犯罪、毒品犯罪、暴力犯罪突出，严重威胁了社会秩序，也使社会公众的安全感降低；另一方面，司法资源的投入量与需求量的矛盾没有得到解决，司法机构和人员超负荷运转，刑事积案上涨，监狱的拥挤程度加剧，重新犯罪率上升，一些罪犯出狱或假释后犯下更严重的罪行。如果在打击严重犯罪的同时，不对某些轻微犯罪实行宽松的刑事政策，刑事司法资源的供需矛盾还会进一步加深，因此，在刑事政策的选择上，必须明确两极化走向思想，确立“轻轻”与“重重”双轨并行的刑事政策。两极化走向符合事物发展的内在规律，在抗制犯罪问题上，越是加重打击严重犯罪，越应放宽对轻微犯罪的监控和处理。“从重打击”的单向运行，只会导致刑法的过分张扬；而一味地轻缓又会造成刑罚的乏力。只有“轻轻重重”，合理配置司法资源，才能在维持对重大犯罪持久的高压态势的同时，使轻刑犯得到更好的矫治。而引进恢复性司法的机制的缓刑制度，注重了法律秩序社会秩序的恢复，体现了程序的民主性，恢复了被破坏的社会关系，同时注重社区参与共同对犯罪人的矫治，减轻了国家刑罚的压力，同时又与我国的罪行相适应等刑事法律基本原则不违背，是理想的应对犯罪的机制，为此，在允许的范围内，如对于初犯、偶犯、过失犯特别是未成年人犯，引进恢复性司法机制推行缓刑制度成为必要和可能，扩大缓刑的适用范围，以此为契机，为构建恢复性司法制度创造基础。

当然，缓刑制度引进恢复性司法机制的具体制度及适用的范围、条件等也应有具体的构建。