中国近代警察职权立法扩张的背景
——以违警罚法为视角
摘要: 中国近代有关警察职权的立法呈现扩张化的趋势，违警罚法的立法演变即为典型代表。“社会本位”理念的引入为统治者通过警察强化社会控制提供了极佳道具，“国家主义”观念的宣扬则为警察职权的扩张提供了精神动力，而新生活运动就是奉行社会本位的警察在民众中宣扬国家主义精神的一次积极尝试。三者交织成为共同推动警察职权立法扩张的时代助力。
关键词: 违警罚法/社会本位/国家主义/新生活运动
清末，内外交困的中国踏上西法东渐的法律转型之旅。与之相伴，西式警察逐步取代了传统的绿营、捕快和保甲等，构建起近代中国新型的治安管理模式。在西方法治文明的影响下，警察法规的制定与警政的建设发展始终相随。数量庞杂的警察法规中，有许多是为警察确定职责与权限的。笔者查阅后发现关于警察职权的立法呈现出扩张化的趋势，即警察职权所涉趋于宽泛化和细致化。为何会出现这样的趋势？立法的时代背景怎样？为便于研究，本文将选择违警罚法作为讨论样本。违警罚法在近代警察法规中较为引人注目，它是中国近代第一部通行全国的治安法规，其内容近似今天的治安管理处罚法。它的立法脉络清晰且有较强的延续性，1906年民政部颁布的《违警罪章程》是其嚆矢，随后的四次修订——1908年《大清违警律》，1915年的《违警罚法》，1928年的《违警罚法》及1943年的《违警罚法》，依次演进，以治安法规的独特角度展示着政权的更迭，社会的变迁。违警罚法一般分为总则和分则两部分，总则规定治安处罚的基本制度和原则，分则规定具体处罚的领域及行为。比对几部违警罚法，分则的内容随着每次修订在不断地扩充。这正是中国近代警察违警处罚职权立法扩张趋势的典型体现。本文将从以下三方面探析中国近代治安处罚职权实现立法扩张的时代背景。
一、“社会本位”理念的引入
中国古代有警察之实，而无警察之名。直至清末才在内忧外患之下被动地建立源自西方近代意义上的警察制度。近代西方警察制度的发展大致经历过全面控制的“警察国”时代和自由放任的“夜警国家”两个时代。①20世纪以后，崇尚个人绝对自由的夜警国家逐渐陷入财富垄断，经济畸形，贫富悬殊，强凌弱欺的社会混乱之中。时有谚语云：自由自由，多少罪恶假汝之由。于是顺应时势所趋与社会所求，国家开始于某种程度内对人民生活重新实施干涉，以社会利益为本位，对个人自由予以适当限制，以求社会获得共存共荣之幸福。此时国家的任务是不但要消极地保护个人生命财产与自由安全，而且应该积极地采取措施增进国家、社会与民众的福利。国家往往通过立法特别允许警察在某些场合以权力命令强制民众，以实现其对社会生活的积极干预。在经济、文化、卫生、交通、建筑、救济等领域，警察均有参与。警察行政在整个国家政治体系中居于关键地位。
回观我国，19世纪末、20世纪初才开始近代警政建设。移植和模仿国外的路径依赖导致我国近代警察自建立起，就理所当然被视为内务行政建设的组成部分。这种警察行政的定位反映了一种应和世界潮流的制度设计。由于警察最根本的职能在于维护国家稳定及社会公共秩序，因而警察职权的大小与国家的政治状况及行政权力密切相关。近代我国的国情是：浓厚的行政强权传统，史无前例的内忧外患，缺乏稳定的战争常态以及移植外法的被动选择。这些所构成的合力促使统治者在构建新式警察制度时，张扬社会本位的旗帜，模糊国家与社会之界限，以积极干涉社会公共生活促进国民福利为由，行国家行政权力伸张之实。于是，中国近代警察的职权便应和着西方兴起的“社会本位”及行政扩权潮流，也呈现出逐步扩张的趋势。具体到违警罚法，便表现为分则中所涉及的内容逐渐细密，由此实现国家对社会更广泛、更细致的控制。
诚如某学者所言，“二十世纪社会日趋复杂，经济之设施，错综万端，因之发生之危害，亦层见叠出。倘一本往日之放任主义，不加以相当之限制，则社会将陷于危险之地位，而人民即无安居乐业之可言。故国家特设机关，使于法令范围内，行使国家统治权，限制人民违法之行动，此种预防公共危害及维持社会安宁之国权作用，谓之警察权。警察之作用，即在增进人民之福利，辅助各种政务之推进，当国家政治未上轨道，尤其是在今日一般民众程度低下之中国，警察负有社会先导之责。”②
南京国民政府时期，在“党治”、“军治”的浓厚色彩下，警察职权的扩张在警政理论上体现得尤为明显。作为警学专家及警政高官的李士珍指出：就职能上观察，警察绝不限于维持社会公共安宁秩序之消极作用，而尤有推行政令、指导民众、保护民众之积极作用也。蒋介石也非常重视警察的政治职能，明确指出：“政治纲要，管教养卫四项中，无一项能离开警察……警察之于民众必须做到管与卫两方面作之君，养的方面作之亲，教的方面作之师的地步。”李士珍对蒋的训示做了解释：防止公共危害即为“卫”，维持社会安宁秩序即为管，指导人民生活即为“教”，促进一般福利即为“养”，处近日之中国，管教养卫实为建国施政之方针，警察行政必须与国策相配合以推动而达成之也。③
由此可见，警察作为维持社会公共秩序的法定手段，“社会本位”名义下的警察得以广泛、细致地干预民众的社会生活。这样的后果有两方面值得关注，一是促进我国近代社会生活方式的转型。古代的中国，承担治安防卫职能的军队及官署的职权设计基本只追求维持政权的稳定，对于社会自身的发展却鲜有关注。而近代中国社会发生巨大转变，在政治、经济体制转型的背后，生活方式的转型也在悄然发生。在这其中，警察作为新时代的产物，其社会性公益职能应时产生。虽然历届政府举办警政最主要的目的仍在于维持其统治，政治性职能仍为近代警察职能实际运作中最重要的部分，但不可否认警察在促进近代新型城市的形成和建设中，尤其在城市的文明、卫生、交通等方面，卓有贡献。另一方面，正如前所述，“社会本位”在中国近代是统治者通过国家力量加大对社会控制的极佳道具，并与中国近代以来的国家主义观念结合在一起，正如下述。
二、“国家主义”观念的宣扬
我国近代警察制度属于舶来品，自清末始，其建立直接受到了日本的影响。而日本近代改革后期效仿的对象是德国。因此近代警察观念及相关制度的渊源在于日本和德国。之所以选择德、日二国，最根本的考虑仍在于国情的相似。
德国在中世纪末期，为了发展市场经济，迫切要求在政治上建立统一的中央集权国家，这就意味着消灭领地与分封制，加强中央权力，对外则保持国家独立，实行民族自决。国家主义观念④的出现，正好迎合了德国的这种需要。而近代日本天皇一统，明治维新所引发的富国强兵效应也给了中国效仿近邻的决心。
自清末始，面临强敌环伺、国力衰微的困境，中国亟需宣扬国家主权、民族自决并以此作为抵御外侮的有力工具。军阀割据混战成为近代社会之常态，饱受战乱之苦的人民强烈渴望建立统一的中央集权国家，以求稳定、安宁的社会秩序。此外，由于中国的近代化起步较晚，这使得原本习惯于如今却丧失了地域上政治与文化优越性的中国陷入一种文化意义上的“边缘焦虑”，并由此引发意欲重回世界政治文化中心地带的不可遏止的冲动，这种冲动一直在强烈地支配着国人的政治、经济与文化活动。⑤想要急起直追，尽快富强，就需要依靠国家的力量，建立强有力的政府和高效运作的行政管理体系，自上而下地调动社会的人力物力进行资本积累，推动经济政治改革，实现兵强国富。
由此，相近的政治经济形势，使德、日等大陆法系中的国家主义观念较易被近代中国认同；而传统的强化中央集权、弱化地方权力及皇帝(即国家)垄断立法权的“大一统”观念与近代国家主义观念有一定的内在契合性，也为国家主义观念在近代中国的流行培育了土壤。⑥
于是，清末修律变法中，沈家本、杨度等法理派以国家主义作为变法改革的指导思想，⑦他们强调培养民众的国民意识，保障个人自由及权利，宣扬国家利益高于家族利益，虽然与西方的国家主义观念不尽相同，但却为扫除传统社会家族本位观念发挥了效用。
辛亥革命后，建立强有力的政府成为各界共识。若无统一强大的政府，就不能统一内政，进而“国防外交必因之废弛失败”，因此“民国宪法应宜以巩固国权为主义。国权巩固，国立自张，然后有发达民权之可言。”⑧而以梁启超为首的原立宪派在论证了法、德、日近代以来依靠实施开明专制而强国的经验后，也转而诉求国家主权、政府强权的国家主义，主张在统一秩序的前提下，以渐进的方式走出中国现实之危局。“国家为重，人民为轻。苟人民之利益与国家之利益冲突时，只能牺牲人民利益以殉国家，而不能牺牲国家利益以殉人民。”⑨
以孙中山为首的革命党人在初尝辛亥革命胜利果实之后，国家主义倾向迅速抬头，国民党中有人这样认为：“共和之国，国即政府，政府即国民，绝无冲突之虞”，⑩“民主立宪之国，主权在民，民权与国权一而二，二而一也”(11)。五四以后，孙中山吸收了苏俄国家资本主义思想，重新解释了三民主义。传统的家族本位使中国人只知有家，不知有国，一盘散沙，想要独立富强，必须将家族合成国族，变家族主义为“国族”主义，民族主义就是国族主义，即国家主义；他在经济上主张“节制资本”，以国家资本节制民间资本，建立“集产社会主义”发展民生；他的“民权”主义舍弃了西方民主主义的核心——对个人权利和自由的肯定，强调对国家权力和自由的追求。中国人自由太多，要牺牲个人过多的自由去为国家争取自由，才能免受外侮。(12)
南京国民政府时期，孙中山的三民主义思想被誉为治国方针，因之其国家主义观念也得以弘扬。在立法领域，以胡汉民为首的立法者们具体提出了社会本位、民族本位、国家本位的三民主义立法理论。“社会”、“民族”、“国家”三个概念在胡氏理论中是相近的概念，均与“个人”相对应。(13)该立法思想的提出既是为了趋附当时西方国家社会本位立法潮流、落实孙中山三民主义理论，同时，更深层次的原因还在于，贯彻这种立法思想正好符合稳固和加强这一时期国民党集权统治的需要。(14)在并未经历西方市民社会发展历程，又未对近代国家与社会两个概念有清晰区分的前提下，西方舶来的“社会本位”很难不成为中国“国家主义”代名词。而国家主义也就成了某些统治者进行专制独裁的堂皇武器。
由上可知，由于特殊的国情，近代中国在现代化进程中，历经民主政治实验的失败，走了一段“绝对主义”国家道路，期望以此确立统一、稳固的政权，并以国家的力量加速工业化进程，从而奠定国家发展的经济、政治和文化基础。而国家主义观念正是应运而生的时代产物，其渗透在国家制度的方方面面，自然也就包括与国家政治密切相关的警察制度。
中国近代的警察制度是舶来品。国情的相近，导致主要参照物是德日警察模式。德、日二国均为近代变革较晚，但却迅速实现民族统一和国家振兴的后发现代化国家之典范。它们高度集权的国家警察模式也成了近代中国尽力效仿的对象。曾有警界人士感叹：“中国警制向来模仿日本，民国已还，仍封固步……迄今各地大小警察机关，皆视为国家直接警察机关，无立于自治机关管辖之下者。这种纯粹官治组织的警察制度，自从前之国家方面观察，诚不乏健全理论，以拥护其立法精神；但增进警卫，为训政时期筹备自治之一……将来之理想警察制度，当以自治警察为依归。”(15)自治警察的理想恰好反衬出国家警察的现实。另有警界专家甚至指出：即便真到了宪政时期，一般国民真的具备了自治能力，也以采用折衷中央集权与地方分权的制度为佳。在中央的严格监督统治下，允许各地因地制宜办理警政。中央站在国家治理的立场上，加以指挥监督，使警政达到“国家的统一”的地步。(16)
总之，近代中国，“社会本位”理念、“国家主义”观念与传统的大一统观念及行政强权的特质在这特定的时空发生交织，以应对外敌环伺、内患不绝、政权频更、社会动荡的特殊社会环境。在民国立法者的眼里，社会本位是与民族本位、国家本位大体相当的。违警罚法作为与民众联系最为密切的一种警察法规，预防危害，维护社会公共秩序为其主旨，社会本位理念和国家主义观念为其内容的扩张提供了有力的时代注脚。而在这些表象的背后，通过行政权力的扩张加强国家对社会的控制，才是真正的追求所在。
三、新生活运动的兴起
1934年初，蒋介石在南昌剿共行营发动了被他视为“救国建国与复兴民族一个最基本最有效的革命运动”(17)的新生活运动。这次运动时断时续，直到1949年国民党败退台湾前夕，前后历时15年，成为国民党在大陆开展的影响范围最广、持续时间最长的运动。20世纪60年代台湾进行的“中华文化复兴运动”也被认为大陆新生活运动之继续。
广西壮族自治区人民政府关于气象台站观测环境保护的暂行规定
广西壮族自治区人民政府
广西壮族自治区人民政府关于气象台站观测环境保护的暂行规定
广西壮族自治区人民政府
第一条 为保证气象资料的准确性、代表性、连续性、切实做好气象台站的环境保护工作，根据国家的有关规定，特制定本暂行规定。
第二条 气象台站的观测环境受国家保护。各地区、各部门和广大群众有现任协助当地气象部门贯彻执行本暂行规定，以保证气象台站的观测环境符合技术标准要求。
第三条 地面观测场和太阳辐射观测场，四周十公尺内不得有高杆植物、观测场北面的障碍物高度的三倍；东、南、西三面的障碍物与观测场边缘的距离，应视障碍物密集程度，不少于障碍物高度的五至十倍（其中成排障碍物和辐射观测场必须达到十倍）。
第四条 高空气象观测场四周障碍物的仰角不得超过五度，半径五十公尺范围内不能有架空电线，附近不应有无线电台或使探空仪器讯号受干扰的来源。制氢室周围五十公尺内不能有建筑物和火源。
第五条 天气雷达主要探测方向，如台风、降水过程的主要来向、遮挡物对天线的挡角不应大于半度、其它方向不应大于一度；附近不能有对雷达接收的干扰源。
第六条 气象台站附近，应禁止对气象观测记录有影响的工程建设。属于城市总体规划工程必须建设而又确实避不开气象观测环境保护区时，应按本暂行规定第三、四、五条规定的技术要求，由当地气象、城建规划等部门联合另选新址，报上级气象业务主管部门审查批准后，由兴建单
位负责办理气象台站搬迁、建设的有关手续，并承担搬迁的全部费用和工程建设。同时，要在新旧气象观测场地开展一年对比观测后，方准在旧址进行建设。
第七条 今后新建气象台站，必须符合上述第三、四、五条规定的技术要求，并经当地城建规划部门审查同意，否则不准动工。对现有气象台站观测环境不符合要求者，气象台站应在当地政府和城建部门的支持下，尽量争取就地改善。
第八条 凡事先未征得气象部门同意，在气象台站附近修建房屋，种植高杆植物、架设电线等而造成观测环境被破坏的，必须限期拆除；到期不拆除的，由当地气象部门向司法机关申请执行。对严重破坏气象观测环境，需要追究法律责任的，由司法机关依法处理。气象台站知情不提意
见，不向当地政府和上级业务部门报告者，要追究责任。气象部门自己违反要求，造成观测环境破坏的，要从严处理。
附件一：广西壮族自治区人事局广西壮族自治区财政局文件桂政人福字【1981】19号【1981】财事字第65号关于贯彻执行《广西壮族自治区国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行办法》中的问题解释和处理意见
各地区行署、市、县人事局（科）、财政局、区直各委、办、厅、局：
自治区人民政府桂政发【1980】159号文件批转区人事局、财政局制定的《广西壮族自治区国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）后，各地在执行中，提出了一些具体问题，经区人民政府同意，提出如下意见：
一、《暂行办法》只适用于国家机关、民主党派、人民团体和事业单位的工作人员。
二、补助对象，桂政发【1980】159号文件规定死者子女未满十六岁，或者满十六岁尚在普通中学读书，或者基本丧失劳动能力的，改为未满十八周岁没有工作的子女和弟妹，或者满十八岁尚在学校读书，或者经县以上医院证明属基本丧失劳动能力的。
三、遗属在大、中专或普通高等学校学习，其所享受的人民助学金高于补助标准的，不再给予补助；助学金低于补助标准的，补足到补助标准水平。
四、第一、二次国内革命战争时期参加革命工作的工作人员死亡后，其父母、配偶如无固定收入的，每人每月补助三十五元。
五、遗属只有一个老人或一个小孩的（含因母亲改嫁而造成孤独的），每人每月补助费，在桂政发【1980】159号文件规定标准的基础上，再增加三元。
六、死者生前和兄弟姐妹负责供养确有困难的，可按兄弟姐妹的人数平均计算分担。
七、按《暂行办法》第三条计算遗属生活困难补助费后，其配偶工资升级增加了收入，也不减发其补助费。其配偶所负担的子女部分生活费，要负担负担到最后一个子女能独立生活为止。例如：死者是一般干部，有遗属三人（爱人和两个未满十八岁的小孩），其配偶工资是行政二十三
级，月工资四十八元（五类工资区）。这样应先扣除二十四级四十二元，作为其的生活费，余下六元作为其子女的生活费。如果按两个小孩每人每月补助二十元计算，则应是40元－6元＝34元，每月应补助两个小孩三十四元，以后其配偶工资升为二十二级，也不减发补助费，仍按照三
十四元发给。但其中一个小孩参加了工作，则应减发二十元。每月改为补助十四元，发至参加工作或十八周岁。
八、死者生前供养的父母、弟妹，没有和死者配偶一起生活的如果要不得负担他们的生活费有困难，可以不负担，则由死者单位按补助标准给予补助。
九、遗属是年满十八周岁的城镇待业青年，如有就业机会而本人因挑选工种、单位，经做工作不愿去者，一般不再给予补助。但一时无就业机会，也无自谋职业的条件时，为了解决遗属生活困难，使之不造成社会问题，可酌情给予临时或定期补助，补助费从遗属生活困难补助费中开支
。
十、享受定期补助的遗属，如经批准已到港澳或出国定居，其补助费停止发给。
十一、《暂行办法》下达前已批建定期补助的遗属，如按《暂行办法》计算，补助金额减少了的，可以继续按原批准的补助金额发给。
十二、经组织派到集体所有制事业单位工作的国家干部死亡后，其遗属生活困难补助按《暂行办法》执行。如死者所在单位有能力开支补助费的。由所在单位开支。如死者所在单位确无能力开支的，则由其上级主管部门负责开支。
十三、各单位要认真做好遗属生活困难补助工作，建立定期的检查清理制度。要教育遗属发扬自力更生，艰苦奋斗的革命精神，防止遗属单纯依赖国家的思想。同时又要从实际情况出发，及时地、妥善地解决遗属的生活困难。
附件二：广西壮族自治区劳动人事厅广西壮族自治区财政厅桂劳人险字（1986）6号
关于提高国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助标准的通知各地、市、县劳动人事局、财政局，柳铁，区直各单位：
自治区人民政府桂政发【1980】159号文件批转区人事局、财政局制定的关于《广西壮族自治区国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定给予了定期补助，基本上解决了遗属的生活困难问题。但是随着人民生活消费水平的
普遍提高，物价上涨，原定遗属生活困难补助标准显得偏低。为了妥善解决遗属的生活困难，我们拟定了关于提高国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助标准的意见，经报请自治区人民政府同意，现通知如下：
一、第一、二次国内革命战争时期参加革命工作的工作人员死亡后，其父母、配偶无固定收入的，每人每月补助45元；
二、符合离休条件的干部死亡后，他们的遗属每人每月补助30～35元；
三、其他工作人员死亡后，他们的遗属每人每月补助25～30元；
四、凡遗属居住在农村的，每人每月补助20元；
五、工作未满五年的工作人员死亡后，他们的遗属居住城镇的，每人每月补助不得超过25元，居住农村的，每人每月补助不得超过18元；
六、对在保护抢救国家资财人民生命财产或在对敌斗争以及为科学攻坚中牺牲的人员，其遗属补助费适当提高，家居城镇的，每人每月补助35～40元，家居农村的，每人每月补助25元；
七、遗属是孤独一人的每人每月补助费，上述规定的基础上，再加增5元；
八、在大、中专学校学习的遗属，享受助学金的，不再扣除助学金部份，仍按补助标批发给；
九、遗属由农村迁往城镇居住的，补助标准改按城镇补助标准发给；
十、遗属补助费总额超过死者生前工资的，按最低标准发给（如补助标准是25～30元，按25元补助）；
十一、死者配偶有固定收入的（固定收入是批基础工资、职务工资、工龄补贴、教龄补贴）扣除50元作为本人生活费，（如配偶父母是依靠配偶供养的，可扣除上述补助标准，作为配偶父母的生活费）以后，所余部份作为供养遗属生活费用，不足部份给予补助；
十二、改按上述补助标准补助后，取消原来的物价补贴。原区人事局桂政人字【1980】15号，区财政局财事字【1981】财事字第65号文件规定办理。
1984年7月28日
