三亚市人民政府办公室关于印发《三亚市加强森林资源保护管理办法》的通知
海南省三亚市人民政府办公室
三亚市人民政府办公室关于印发《三亚市加强森林资源保护管理办法》的通知
三府办〔2007〕255号
各镇人民政府，各区管委会，市政府直属各单位：
《三亚市加强森林资源保护管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
三亚市人民政府办公室
二○○七年十二月五日
三亚市加强森林资源保护管理办法
第一条 为加强森林资源保护管理，严禁毁林开垦和违法占用林地，预防森林火灾，改善生态环境，促进生态市建设，根据《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》、《海南省森林保护管理条例》和《海南省林地管理条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和林地、林木管理等，必须遵守本办法。
第三条 任何单位、个人都有保护森林资源的义务，并有权制止和检举破坏森林资源的行为。
第四条 禁止违法占用林地。进行勘查、采矿、采石、取土和项目建设工程征用、占用林地的，应当按照国家有关法律法规的规定程序和权限报林业主管部门审批，取得林地审核同意书和林木采伐许可证。不得违法占用林地，占用（含临时占用）或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。
第五条 保护重点生态公益林。国家和省级重点生态公益林地，应当依照有关规定重点保护，配备专职护林员。禁止将天然林和灌木林等重点生态公益林进行承包开发种植等。
第六条 恢复海防林带。市政府应当做好沿海防护林基干林带规划恢复建设工作。任何单位和个人不得在海防林基干林带上改种经济林。
第七条 禁止非法改种。将桉树等人工林改种芒果等经济林，须经所在区、镇人民政府提出意见，报市林业主管部门审批发放林木采伐许可证和林种调整批复。在国道、高速公路两侧山坡的主要景观林带不得批准改种经济林。
第八条 保护古树名木。市林业主管部门应对全市古树名木进行普查，建立档案，设立标志。任何单位和个人不得擅自乱采、滥挖、贩卖古树名木及林区内珍贵植物资源。
古树名木实行属地管护责任制，要采取严格措施保护古树名木和珍贵树种。
第九条 林权争议处理。单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由市人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地镇（区）政府或市人民政府依法处理。
在林地、林木权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。
第十条 禁止毁林开垦以及其他毁林采石、采矿、取土、建房、挖塘养虾等毁林行为。
禁止在25坡度以上的山地开垦种植农作物。
禁止在幼林地、未成林造林地砍柴和从事其他非林业生产活动。
在生态公益林区域边界以及25度坡度以上的其它山体，由市林业局和各镇政府代表市政府设立封山育林界碑。
第十一条 对25度坡度以上已开发种果和沿海基干林带内已挖塘养虾的应采取措施逐年退果还林、填塘还林，进行生态改造，防止水土流失、荒漠化及长期影响景观。
第十二条 预防森林火灾。森林防火工作实行各级政府行政领导负责制。国营农（林）场、景区、森林公园、部队等林地所在单位，在市政府的指导下，实行单位领导负责制，并要建立护林防火队伍，配备专职护林员。
任何单位和成年公民都有预防和参加有组织的扑救森林火灾的义务。
第十三条 加强森林防火戒严期管理。在防火戒严期内（每年的3-5月）禁止一切野外用火。要做好戒严期山火情监测和零报告制度。
第十四条 市林业主管部门负责全市林木、种苗、林产品、野生植物的检疫、森林病虫害的预测预报和防治工作。森林、林木发生森林病虫害或大面积森林疫情时，市政府应划定疫区，采取紧急除治措施，防止疫情蔓延，做好除治工作。
第十五条 森林资源保护管理实行属地管理负责制。区、镇人民政府、村（居）委会应对各自所管辖的行政区域的森林资源保护管理担当属地管理责任。
第十六条 严禁村（居）委会非法发包国有山林。集体林地的承包开发合同应按程序报镇（区）政府批准后，市林业主管部门才予办理林木采伐改种审批手续。
禁止在集体林地25度坡度以上山体承包开发。
第十七条 实行目标管理责任制，市政府每年与区、镇政府签订三亚市区、镇领导发展保护森林资源目标管理责任状，将森林保护、林地管理、森林防火等考核指标量化分解到区镇，区镇政府应将各考核指标量化到村（居）委会，实行属地管理、属地负责。
市政府每年对签订的责任状进行考核，并将考核结果通报全市。
第十八条 对基层专职护林员实行聘用制，实行双重管理原则。实行“五定”责任制，即定山林、定面积、定任务、定职责、定报酬。专职护林员必须认真履行《重点公益林管护经营合同》，年终考核合格才可以继续聘用。
第十九条 违反本办法规定，依法追究责任。
（一）村（居）委会虽已非法发包国有天然林和重点生态公益林林地，但尚未造成毁林的，除取消合同外，要进行通报批评，并给予行政处分。
（二）村（居）委会非法签订合同发包国有天然林和重点生态公益林林地，造成毁林的，除取消合同外，根据毁林的严重程度进行处理。情节较轻的，责令补种树木、进行通报批评，并给予行政处分；情节严重的，除责令补种树木、进行处罚外，依法对村（居）委会的合同主签人追究法律责任。
（三）对在行政区域内发生非法毁林和违法占用林地行为没有及时报告和制止而造成损失的，要依据情节追究属地行政领导、村（居）委会干部和辖区专职护林员的责任。
（四）在行政区域内发生森林火灾，没有及时报告和采取扑救措施造成损失的，要依据情节追究属地行政领导、村（居）委会干部和辖区专职护林员的责任。
（五）对毁林开垦和违法改种，造成乱砍滥伐，致使森林、林木受到毁坏的，根据《中华人民共和国森林法》第四十四条规定，由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数3倍的树木、并处毁坏林木价值5倍的罚款。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（六）对违法占用林地改变林地用途的，根据《海南省林地管理条例》第三十三条规定，责令限期恢复原状，并处以非法改变用途林地每平方米10至30元的罚款。情节严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十条 林业主管部门的执法人员应遵守法律法规，秉公执法，对滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十一条 市政府应对森林资源保护管理成绩突出的单位和个人给予表彰奖励。具体考核评选工作由市政府组织实施。
每年对各区镇保护森林资源进行考核，评出一、二、三等奖各一名。由市政府颁发给“森林资源保护管理先进单位”奖状，并将森林资源保护管理考核成绩作为各区镇年度生态等综合考核的衡量指标。
每年考核评出保护森林资源成绩突出的村（居）委会20名。并对前10名的村（居）委会书记、主任各奖励5000元；对第11-20名的村（居）委会书记、主任各奖励3000元。
每年考核评出保护森林资源成绩突出的技术管理员和专职护林员30名，并给予前10名的技术管理员和专职护林员各奖励3000元；第11-20名的各奖励2000元，第21-30名的各奖励1000元。
第二十二条 本办法从2007年12月31日起施行。
对确立民事再审之诉的构想
杨帆
（湖北民族学院财经政法学院 湖北恩施 445000）
内容摘要：民事再审制度确立以来，对维护当事人合法权益，驱导实体正义，起到了重要的作用。但因其立法设计的缺陷，在实践中出现了一系列弊端，笔者基于对现行民事再审程序弊端的分析，认为应确立民事再审之诉，并对此作出了简略的构想。
关键词：弊端；基点；再审之诉；构想
我国民事再审程序的立法指导思想是“实事求是，有错必究”，设计目的在于维护当事人的合法权益，驱导司法公正。但因为立法的粗疏性，使得民事再审程序的强职权主义法理念与程序正义的观念相冲突，破坏了司法的独立性与权威性，在实践中显露出了一系列的制度弊端，使民事法律关系的稳定和社会经济的发展受到了很大的影响。重构这一模式，必须兼顾实体正义与程序正义的统一，利用合理的程序，制导实体的公平。笔者认为应当借鉴德国、日本等大陆法系国家立法模式，构建我国的民事再审之诉制度。
一、我国民事再审程序的主要弊端
我国民事再审程序继承了前苏联的立法理念，强调公权力的主导作用，削弱了当事人的处分权。同时由于规范本身的不完善性，在实践中出现了“申诉的时间没有限制，次数没有限制，申诉的级别法院没有限制，案件的种类没有限制”的四无限现象。结合现行民事诉讼法和司法实践，民事再审程序的主要弊端体现在：
1、再审程序发动主体范围过宽。根据民事诉讼法第177、179、185条的规定，人民法院基于审判监督权可以引发再审，当事人行使申请权可能引发再审，人民检察院基于检察监督权可以引发再审。这看似完备的启动机制中，隐含着不合理的因素：民事再审程序的民事性质决定了其应充分尊重当事人的处分权，而法院依审判监督权而发动再审，实质是扩大了法院的自由裁量权，违反了裁判中立与诉审分离的原则；检察院因抗诉而发动的再审，检察权的介入会改变当事人双方对立、平等对抗的格局，使另一方当事人将会面对权力强大的检察机关。同时，检察院监督只针对已发生法律效力的裁定、判决，对于没有参与庭审的检察机关也很难主动发现裁判的错误，实践中主要是根据当事人的申请，而法律已赋予当事人申请再审权利，再引入权力对权利的救济，违背了私法自治的法则。从私权纠纷，意思自治的角度讲，应当排斥法院、检察院的再审程序启动权。
2、当事人申请再审程序不合理。当事人申请再审的权利主要源自民事诉讼法第178条、179条的规定，但这些相应规定都比较抽象和原则，主要体现在：第一，人民法院对再审申请的审查程序缺省，导致审查的暗箱操作可能出现，诱导司法腐败，造成当事人申请再审难。第二，再审次数没有限制，久讼不决，不利于民事法律关系的稳定。根据民事诉讼法的规定，当事人可以在诉讼的任何阶段提供证据，以推翻原判决，引发再审。这对保护当事人合法权利是有一定益处的。但无休止的诉讼，不仅与既判力理论不相容，破坏法院判决的权威性，而且及于整个社会经济的发展，都是有害的。第三，法院审级设置不合理。在对再审受理法院的规定中，原审法院和上级法院一样对案件享有再审受理权。笔者认为，这是一个并不合理的规定，原审法院一般多为基层法院，审级低，法官素质不高，不易发现自身裁判的错误，难以满足当事人追求实体公平的诉讼心理。同时作为一种纠错程序，原审法院自己否定自己在实践中不太现实，也违反了“任何人不得为自己案件法官”的自然正义原则。所以应将再审案件一并由上级法院审理，对于由此而增加的负担，可以通过撤销基层法院告诉申诉庭来实现平衡。
3、当事人权能受限过度，申请再审权难以充分实现。在强职权主义立法理念的作用下，民事再审强调了国家的干预色彩，对当事人的权能进行了限制。在程序启动上，当事人享有的只是一种对生效裁判不服的“投诉”，并不能直接转化为主观的法权，当事人享有的“投诉”成为法院发现错误判决的一种线索；在申请审查上，由于固有的地方保护，很多案件在法院、检察院、人大、政府等的共同作用下，在某种程度上演化为了一种博奕。再审程序中的各种权力或利益（正当或不正当）相互较量，因而很难用独立的程序来规范；司法者虽然名为中立的裁判者，但实际上成为权衡各种力量大小的检测器，从而使正义的天平常常倾斜。
民事诉讼程序是一种引导纠纷良性解决的机制，程序的缺陷必然会导致矛盾的不良演变，不利于民事法律关系的稳定和经济秩序的正轨化。应当寻找一种合理的改革途径，改进现行的民事再审制度，使其更好地发挥效用和体现程序正义价值。
二、重构民事再审程序的基点
据中国法律年鉴的统计，1997年全国共审理一审民事经济纠纷案件4760928件，其中上诉270147件，占案件总数的5.8%，其中终审裁判被再审的65442件，占二审案件总数的24.4%，其中原判决被变更的14480件，占再审案件总数的22.11%，如此高的再审率和改判率一方面说明了民事再审制度的功用，另一方面也说明了判决的权威性未能彰显，民事再审程序本身存在很大的问题。结合对现行民事再审程序弊端的分析，可以看出有两个倾向：
1、偏重实体公平，忽略程序正义。民事再审程序设计上就是本着“实事求是，有错必究”的追求实体公平的理念，从民事诉讼法第179条规定的再审理由基本上是由实体引发的可以看出立法上对实体的追求和程序正义的忽略，对客观真实的追求固然重要，但如果抛开程序的正义，允许案件反复再审，势必会造成诉讼效率的低下和司法资源的浪费。“实体正义与程序正义是统一的，为追求一种价值观念的实现，而破坏另一种价值观念的实现，将会影响法律的正常运作。实体公正的实现应予制约，制约的方式就是再审程序的设计须体现出实体公正与程序公正同等的价值。”
2、强调权力压制权利。在再审启动中，当事人的申请权显得最为弱小和淡化，受到了法院审查权的限制，在有限的司法资源和数量庞大的再审申请的矛盾中，当事人的申请权并未得到充分的尊重。而法院和检察院启动的再审，是一种没有限制的自由发动，对予胜诉的当事人来说，随时会担心来之不易的胜利果实会因两院发动的再审而脱手让出，使确定的民事关系再度处于不稳定之中，之于判决的权威，之于民事法律关系的稳定，都应扩张权利而限制权力。
这两个倾向充分突出了民事再审的弊端所在，在对民事再审程序的重构中，只有从实体与程序并重，扩张当事人的权利为基点，才能克服和解决现行民事再审程序的症结，将当事人的申请再审权引入合理的诉讼轨道，纵观世界各国的立法例，大多数大陆法系国家再审程序的启动均由当事人的再审之诉引发。作为一种独立的诉讼，根据“有法益则有诉权”的法则，再审程序的发动只能由当事人，而非法院和检查院，这无疑是扩张了当事人的权利能力。同时，再审之诉作为有独立诉讼标的一级新的诉讼，则必须有相应的诉讼程序，彰显当事人的处分权和平等抗辩权，从而实现实体正义与程序正义的并重，伴现效益效率原则。基于此，笔者认为，要妥善解决民事再审程序问题，就应当借鉴德国、日本等大陆法系国家的立法例，并结合我国国情实际，确立再审之诉制度。在我国确立再审之诉制度，加强当事人在再审程序中的主体地位，这不仅可以规范再审程序的运行，改变现在发起再审主体过多且不合理的混乱状态，而且也有利于当事人诉权的行使，从程序上更有效地保障当事人的合法权益。
三、再审之诉设计构想
我国目前的再审程序并不是一种独立的诉讼程序，而是承接在一、二审之后的一种非独立的纠错程序。将民事再审程序依照“实体与程序并重，扩张当事人权利”的基点演进为民事再审之诉后，其将变成一种规范意义上的诉，内容上必然会发生一系列重大变化，涉及到再审之诉、审查受理、判决等等一系列方面。结合对日本新民事诉讼法，德国民事诉讼法的借鉴性分析，作出如下构想：
1、起诉。实行当事人独立起诉主义。再审之诉既然作为一种独立的诉讼程序，其程序的启动必然由当事人通过起抗拒引发。根据私法自治的原则，程序的启动权只能由当事人享有，对于已经发生法律效力的判决、裁定，当一人既有主张诉权的自由，也有放弃的处分权，而不再由法院和检察院可依职权发动，需要说明的是，再审之诉所针对的同样是已发生法律效力的裁判，而对于未生效的一审判决，当事人可以通过上诉获得救济；当然，终审判决一经作出，即产生效力，当事人不服的，就只有通过再审之诉获取救济。在适用的程序方面，既然是独立的诉讼，就应适用一审起诉程序，而并不因其是再审之诉而使其诉讼性质发生更改。
对于法院发现判决错误和检察院认为判决不合法的，应当如何处理？笔者认为，构建再审之诉目的之一就是限制公权力膨胀，如果允许两院依职权启动，势必与构建目的不符，也与私法自治及当事人处分权不容。两院即使认为判决有误，也不得依职权当然发动，除非当事人启动再审之诉，这便于维护判决的威严和当事人主体地们的维护。为了尽可能地实现实体公正，可以创设法院、检察院对当事人的起诉建议制度，当然，这是否有违审判中立原则确也值得细探。
2、受理。由原审法院的上级法院审查受理。借鉴世界上实行三审终审与再审之诉国家的立法例，均对再审之诉作出了限制，明确可以引发诉讼的法定事由。这就要求法院在受理时，必须进行审查，对于符合条件的，予以立案受理，不符合诉讼条件的，应用裁定驳回，而不再适用《若干问题意见》第206条所规定的使用通知驳回形式，体现再审之诉的性质。关于具体审查程序方面，应当考虑再审之诉性质的特殊性：一是其是针对已经发生法律效力的裁判提起的诉讼；二是当事人程序救济的终局性。这就要求审查程序应做到公开、公平、公正，可以借鉴英美法系的作法，举行听证会，以确保审查程序的公正性，联系我国国情实际，应当从诉讼标的性质，标的额大小两方面确立听证会条件，对重要、重大影响案件予以听证，这既有利于驱导程序、实体公正的统一，也符合我国司法资源不足的现状。
对于确定原审法院的上级法院受理，笔者认为应主要从以下几个方面予以考虑：第一，原审法院审级低，法官素质不高。一般民事案件一审法院一般为基层法院或者中级法院。普遍存在法官素质不高，案件定性不准，适用法律不当的现象。再审之诉作为当事人的终局救济途径，必然应对其民事法律关系作出尽可能正确的判决，确立稳定的民事法律关系，这就要求由较高审级的法院受诉，对案件作出正确裁判。第二，满足当事人诉讼心理的需要，当事人提起再审之诉的目的就是为了追求实体的公正，心理上希望由较高审级的法院来审理，取得一种获取公正判决的希冀藉慰。如果法律规定由原审法院来受诉，对当事人诉讼心理来讲，可能是难以满足的。同时，基于规定的统一性和司法偏差率的扩大，也应反对由原审法院和上级法院共享受诉权的作法。第三，原审法院自己否定自己不现实。在前面的论述中已经提到，原审法院对自己作出的判决进行否定，这在实践中是比较困难的，即使原审法院作出了否定性判决，这是否合理，同样值得商榷。根据诉讼法的原理，正确的判决可能只有一个，合理的判决可能有多个，同一法院中素质相近的法官的认识却是不会相同的，原审官依据其对证据的采信和案件事实的把握作出的合理判决却被再审法官用另一
合理判决予以否定，用合理的判决否决合理的判决，这本身是否也意味着不合理。
3、再审理由。民事诉讼法第179条对可以申请再审的理由作出了列举性规定，将民事再审改进为再审之诉发动后，对当事人的诉讼权利同时也应予以限制，实现与有限司法资源的匹配和判决稳定的维护。第一，既判力要求维护法院判决权威。法院判决是公权力对民事法律关系作出的确定，体现了国家干预色彩。判决一经作出，并依法定事由，不得启动可能变更判决的任何程序。德国民事诉讼法第579条、第580条，日本新民事诉讼法第338条也对再审理由作出了限制性规定，主要体现在两类事由，即重大??和严重缺陷。第二，民事法律关系的稳定和程序的及时终结性要求限制再审。民事诉讼的目的就是为了及时解决纠纷，便于民事法律关系的稳定。反复诉讼，久讼不决不符合经济效益原则，造成司法资源的浪费和社会经济发展的障碍。第三，法律真实与客观真实的差异性。众所周知，法院判决构建于证据所组构的法律真实，与客观事实之间存在差异，那是必然的，更何况我国《民事诉讼证据若干问题的若干规定》第41至46条确立了优势盖然性规则，使这种情形更成为可能。对当事人来讲或许是不公平的，但从程序正义角度分析，这是公正的。如果允许以客观事实质疑法律真实，将会陷入永无终局的尴尬境地，所以应当作出限制。参照德国、日
本立法体例以及相关学者的论述，可以确定以下的再审事由：（1）适用法律明显错误。（2）判决主张与判决理由矛盾。（3）审判人员组织不合法。（4）审判人员未适用回避程序。（5）未经合法代理。（6）审判人员发生与本案相关的职务犯罪。（7）当事人的诉讼代理人，对方当事人及代理人存在与本案有关的犯罪行为，影响案件裁判的。（8）证人、鉴定人、翻译人、勘验人在本案中存在犯罪的。（9）作为裁判依据的另一生效判决或行政决定，公正文书被撤销。（10）作为裁判依据的文书或物证是伪造或变造的。（11）本案裁判与已生效的相关裁判相矛盾的。（12）法院违反专属管辖受案。（13）其他可能影响判决公正的事由。
4、审理。再审之诉作为一级独立的诉讼，则应按照诉讼程序予以审理。在前面已论述到，再审之诉依照一审程序起诉，则相关的送达程序也应依照一审程序规定。这里所主要讨论的仅仅是再审是依据书面审理还是开庭审理，结合大陆法系国家立法规定，结合我国现实国情，笔者认为应确立书面审为主，庭审为辅的审理原则，对于重大疑难，影响较大的案件应当公开开庭审理，一般民事再审则适用书面审理。第一，再审之诉都是基于明确再审理由而提出的，原审当事人双方的起诉状、答辩状和原审笔录材料，可以明确案件事实和有针对性地查明起诉人再审理由在原判决的影响力和作用力，作出公正的裁判。针对原审中双方均无异议的事实可以直接予以认定，而对于当事人双方意见分歧很大的事实部分，可以创设听证制度，通过双方证据交换来达到明辨真伪的目的。第二，对于重大疑难，影响较大的案件则应当公开开庭审理，严格履行诉讼审理程序，以期正确探明案件事实，作出合理的公正判决。
5、判决。再审之诉确立目的之一就是为了更好地解决累讼的现象，所以再审判决一经作出，即为终局判决，当事人不得再以任何理由提出诉讼或再审。关于检察院的检察权配置应允许检察院通过抗诉而敦促法院对再审判决再行合议一次，对于合议结果法院应当即时通知检察院和当事人。但检察院抗诉权的行使，仅以一次为限。需要注意的是，配置检察院抗诉权，不是要对当事人主体地位的削弱，而是对法院的判决监督，同时，只赋予检察院一次为限的抗诉权对法院的中心地位不会构成威胁。这是否会产生公权力对权利的排挤问题，应当是利弊相存，如果取消检察院监督权，在法官并非身份象征的中国社会里，或许是行不通的。
6、诉讼费用。现行民事再审是不用交纳费用的，但再审之诉引发的再审是针对原审已经总结，判决已经发生效力的新诉讼，有着独立的诉讼标的和诉讼请求，是一级独立诉讼，应当收取相关的诉讼费用，既有利于解决司法经费紧张的局面，也有利于加强社会成员的法制观念，防止滥用诉讼权的现象发生。但再审毕竟是对原审未明确的法律关系的后续解决，与原审有着密切的联系。可以依照现行的《收费办法》减半收取。
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