近年来，随着地方经济的不断发展，公民维权意识的不断增强，基层法院行政案件收案数目也呈现出不断上升的态势。而在基层法院行使行政审判职能的过程中，却面临一系列难题：独立办案难、协调关系难、服判息诉难等等。其中，高上诉率是基层法院行政庭办案所面临的重大困境，行政案件“判后必上诉”的现象屡见不鲜，同时又伴随上访、信访等现象，法院在这时候扮演的是行政机关与当事人之间的利益协调者，而不是法律的执行者，这就是对行政庭整个角色定位的错位，这不得不引起笔者的极大关注与思考。
一、行政诉讼上诉率现状分析
案件当事人提出上诉请求的程序融合着私益和公益两方面因素。从私益层次上来说，二审程序是一种救济程序，通过撤销或变更一审法院未生效的不正确的判决来保护当事人的合法私权；从公益方面说，二审程序通过纠正不合法的判决来实现判决的正确性，以确保公众对司法裁判的信心，维护司法的统一。我国是通过二审程序来保证充分实现私益目的和公益目的。
行政诉讼一般在起诉之前就已经历多次协商与调解，原告之所以仍然坚持选择行政诉讼，是因为其对于整个案件的抵触对抗情绪严重，往往会穷尽各种救济手段，若一审未能如他所愿，“判后必上诉”即成常态，直接导致法院行政案件上诉率高，服判息诉率低。
“作为法律学家主要研究对象之一的审判制度，其首要任务就是纠纷的解决”，[1]尽管法院已经将“协调和解撤诉”作为行政诉讼案件的主要处理模式，但缺乏对此类案件的执行保障机制，一旦行政机关反悔，行政相对人甚至会有丧失救济渠道的危险。同时，在进入法院之前，双方就已经就相关的争议事实进行了协商，若在诉讼中激化矛盾极易引起信访问题。
二、行政诉讼高上诉率的成因追溯
1、法律规定方面
（1）行政上诉法律构成要件不清。我国《行政诉讼法》第五十八条对于行政二审程序启动作了如下规定：“当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起七日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉”。法律规定说明当事人依法享有当然的上诉权，只要当事人在法定期间内提起上诉，则不论理由是否正当，法院都应当启动二审程序。至于提起上诉应当具备一些什么条件，法律并没有明确规定，理论及实务界一般认为是参照适用《民事诉讼法》关于上诉要件的适用规定。但是笔者认为，参照适用《民事诉讼法》看似严格，实则模糊，缺乏可操作性，例如第五十八条中当事人“不服”一审裁判，对不服的内容则没有明确。只能根据《行政诉讼法》第六十一条对二审案件的三种处理情况，即维持原判、改判和发回重审，来推导出当事人的“不服”应包括实体方面的不服和程序方面的不服。从我国《行政诉讼法》的规定可以看出，我国行政上诉制度设定的条件相对而言是比较宽泛的，这虽然可以确保当事人获得较充分的救济，但同时也在一定程度上助长了滥用上诉权的现象。
（2）审判模式单一。行政法理论认为行政权力是一种公权力，目前行政诉讼的结案方式只有判决以及裁定原告主动撤诉，无调解模式。《行政诉讼法》中明文规定，人民法院审理行政纠纷，不适用调解。但是在当前社会主义和谐社会的大背景之下，行政调解的呼声也越来越高，行政调解的正当性与可适用性也得到了很大程度上的确认与认可。行政调解对于降低行政上诉率的意义是广泛而深远的。
2、法院审判方面
（1）司法权审查行政权深度不明。“司法不能干预行政”，使行政审判往往不能从根本上解决当事人的问题。比如房产登记案件，对违法的房产登记行为，法院只能撤销，而不能明确将房产证颁发给谁。因此，行政案件往往是“峰火刚熄，狼烟又起”。[2]
（2）行政审判人员专业能力欠缺。行政诉讼涉及行政纠纷，其专业性要求较高。现今行政法律法规的大量出台，对行政庭审判人员的专业知识水平相对要求较高，但是针对行政诉讼的专业化的培训相对较少。同时，随着当前城市化进程的加快，社会改革的深入，深层次的社会矛盾与问题不断显现，引发行政争议的原因复杂，矛盾尖锐，而行政执法人员的综合素质不高，收集证据的能力不足，综合运用法律的能力不足，执法程序不甚规范，加之许多新类型的案件不断大量出现，导致行政诉讼案件处理难度增大。
（3）行政审判力量的相对不足。目前各地法院虽然设立了行政审判庭，但其中一线办案人员几乎都只配备了一个合议庭的人数，另外还要受理行政非诉审查以及非诉执行等工作，无法专注于行政案件的审理以及对涉诉行政行为合法性的审查。同时，基层法院人员流动性大，行政庭长期无法保持人员的固定，使得专业的行政审判力量严重不足。
（4）行政裁决结果的有限性。一方面，一审法院对不应受理而受理的案件裁定驳回起诉，增加了上诉案件的数量。行政案件收案范围不明确、不具体，导致一些不符合受案条件的案件进入诉讼程序，导致案件被驳回起诉，这是上诉案件增多的又一渠道。另一方面，行政判决方式的局限性也或多或少增加了上诉案件的数量。现行行政案件的判决的方式有维持判决、撤销判决、确认判决，驳回诉讼请求判决、履行判决案等，而大多数判决方式的结果并不能从根本上解决原、被告之间的纷争，而原告一方要求偏高，一旦诉讼目的未完全达到，往往会提出上诉。
（5）行政诉讼案件上诉费用成本太低，这是上诉率高的的原因之一。由于行政诉讼的案件上诉费用较低，部分当事人往往怀着“有枣无枣打一竿”的心理而上诉。[3]
3、行政相对人方面
（1）行政相对人对相关法律规定认识不清。主要表现在：一是“不会告”。为了确保能有更大的胜诉概率，行政相对人通常会选择一些级别较低的不适格主体作为被告。二是“告不准”。行政相对人通常是因为合理性问题得不到妥善解决而上诉，但行政诉讼中审查的通常是具体行政行为的合法性。同时在程序法上，也有部分行政相对人认为程序瑕疵违法会导致具体行政行为被撤销或确认违法，实则不然。三是“时机错”。有些违法具体行政行为已经超出了诉讼时效，法院只能判决驳回诉讼请求，但当事人的问题并未得到解决，所以行政相对人往往也会选择上诉。
（2）行政相对人自身心态不正。行政纠纷的特殊性决定了行政案件上诉率要高于较其他类型的案件。行政案件解决的是“官”与“民”之间的纠纷，诉至法院的原因往往是不得已而为之，不少纠纷已经过多个部门、多次处理或协调而未果，这时当事人对立情绪严重，案件协调难。起诉后，往往将此类成见自觉或不自觉地带到法院，想当然地认为法院和行政机关“官官相护”，从感情上与法院疏远、抵触、不信任，从而增加案件的处理难度。同时在案件审理过程中，伴随着信访、网络发帖博取舆论同情等现象。
三、降低行政诉讼上诉率的对策和建议
1、正本清源：明确法律规定，严格上诉条件
（1）完善行政上诉的相关法律规范。研究和完善“司法权与行政权”的关系，研究和完善司法权审查行政权的强度和深度的要求，使司法权对行政权既不越俎代庖，又能真正解决当事人的问题，化解双方的矛盾纠纷，做到“案结事了。进行行政案件的级别管辖和地域管辖制度改革，以排除行政干挠，促进司法独立。提高行政案件的管辖级别，或者行政案件实行异域管辖制度，使行政案件脱离当地行政机关的干扰，确保行政案件依法独立公正裁判。
（2）努力建立和完善行政审判的协调制度。人民法院应协调各方面因素做好行政纠纷诉前的协调工作，钝化矛盾，努力构建县（市）、乡（镇）、村（居）三级协调网络，做到上下联动、整体推进，力争将行政纠纷化解在基层。[4]行政案件在审理过程中，法院应加强与地方政府、信访接待和政府法制等部门的构通和联系，努力发挥基层组织及人民调解员的作用。
2、澄清理念：强化审判职权，增强业务能力
（1）可以考虑设立相对独立的行政法院。关于行政法院的设置，有人认为应在国务院隶属下设立行政法院，也有人认为应当设立平行于最高人民法院的最高行政法院及其体系。[5]笔者认为，可以通过设立直属于最高人民法院的行政法院，行使行政审判职能，取消各级法院行政庭。[6]各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级行政机关。独立设置行政法院，能够大大加强其独立审判的能力，司法权的提升除有利于实现行政审判自身目的外，还会在整体上逐步改变司法权和行政权在国家政治法律生活中的地位对比，提高法院在国家中的实际地位。同时在目前人民法院声誉因司法腐败和不公等情形遭受不利影响时，行政法院以独立审判实现司法监督的姿态与行政机关抗衡，忠实保障公民的合法权益，推动行政机关依法行政，有助于树立法院的公正形象。“如果能够建立行政法院，当有利于从深层次上解决行政审判中存在的多方面问题，并促进行政职能的充分发挥。”[7]
（2）造就高度职业化的法官队伍。行政诉讼由于专业性的限制，必然要建立在高素质的法官的形成以及维系法官队伍良好素质的系统化制度体系较为完善这一前提之上。因此为了确保实现法官队伍的专业化，应当对其设置较高的职业壁垒，即对法官的任职资格和程序进行严格限制。通过严格的专门教育、高难度的司法考试以及较长时间的实践训练来提升法官的专业知识水平和审判业务水平，使法官不仅熟悉法律、精通业务，更加要具备高尚的品质，了解人情世故， 能够有效地排除和抵制其他因素的干扰，形成国家、社会及民众个人对司法以及法官职业的认同和尊重，从而使司法权威得以确立。同时基于行政审判的专业化思考，对于行政审判人员来说还应当注重稳定性，避免行政审判人员的快速流动。
南昌市固定资产投资项目节能评估和审查办法
江西省南昌市人民政府
南昌市人民政府令
(第126号）
《南昌市固定资产投资项目节能评估和审查办法》已经2007年12月25日市人民政府第17次常务会议通过，现予发布，自2008年2月1日起施行。
2007年12月29日
南昌市固定资产投资项目节能评估和审查办法
第一条 为了规范固定资产投资面目节能评估和审查工作，根据《中华人民共和国节约能源法》、《国务院关于加强节能工作的决定》、《江西省实施<中华人民共和国节约能
源法>办法》和《江西省人民政府关于加强节能工作的实施意见》的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内依法需要市、县（区）发展改革行政管理部门和经济贸易行政管理部门审批或者核准的固定资产投资项目的节能评估和审查，适用本办法。
本办法所称固定资产投资项目包括基本建设项目和技术改造项目。
第三条 市、县（区）发展改革行政管理部门（以下统称发展改革行政管理部门）负责组织实施基本建设项目的节能评估和审查工作；市、县（区）经济贸易行政管理部门(以
下统称经济贸易行政管理部门)负责组织实施技术改造项目的节能评估和审查工作。发展改革行政管理部门和经济贸易行政管理部门负责节能评估和审查的权限按照现行固定资产
投资项目审批、核准权限执行。
经济贸易行政管理部门按照职责分工统一负责固定资产投资项目的节能监督管理工作。
建设等有关行政管理部门应当按照各自职责，做好固定资产投资项目的节能监督管理工作。
第四条 固定资产投资项目的节能评估和审查应当本着合理利用资源、提高资源利用效率的原则，依据国家和省合理用能标准和节能设计规范进行。
第五条 建设单位在编制可行性研究报告或者项目申请报告时，应当编制节能分析篇（章）。
节能分析篇（章）应当包括以下内容：
（一）项目遵循的合理用能标准及节能设计规范；
（二）项目能源消耗种类和数量分析；
（三）项目所在地能源供应状况分析；
（四）能耗指标；
（五）节能措施和节能效果分析。
第六条 建设单位应当委托具有法定资格的评估机构对固定资产投资项目节能分析篇（章）进行评估。
政府投资项目应当通过公开招标确定评估机构。
参与节能分析篇（章）编制的单位不得同时承担该项目的节能评估工作。
第七条 评估机构应当客观、公正地进行节能评估，并出具真实的评估报告。
评估报告应当包括以下内容：
（一）项目是否符合中国节能技术政策大纲和行业节能设计规范；
（二）项目的用能总量及用能种类是否合理；
（三）项目的设计是否采用先进工艺技术，是否达到国内能耗先进水平或者国际先进水平，其单位建筑面积、设备、工艺和产品能耗是否达到国家和省规定的合理用能标准；
（四）是否执行国家明令推广或者淘汰的设备、产品目录；
（五）项目的能耗指标、采用的节能措施和预期达到的节能效果分析；
（六）项目合理用能的综合评估意见；
（七）法律、法规或者国家有关部门规定的其他内容。
第八条 建设单位申请办理项目审批或者核准手续时，应当提交有节能分析篇（章）的项目可行性研究报告或者项目申请报告，以及评估机构出具的节能分析篇（章）的评估
报告。
项目可行性研究报告或者项目申请报告中没有节能分析篇（章）或者节能分析篇（章）内容不符合规定要求的，发展改革行政管理部门和经济贸易行政管理部门不予受理。
第九条 发展改革行政管理部门和经济贸易行政管理部门应当在审查固定资产投资项目可行性研究报告或者项目申请报告时，一并审查节能分析篇（章）和评估报告，固定资
产投资项目的批复文件应当包括对节能分析篇（章）的批复。
不符合强制性节能标准的项目，发展改革行政管理部门和经济贸易行政管理部门不得审批或者核准建设，建设单位不得开工建设。
第十条 经审批或者核准的固定资产投资项目，其用能情况发生变更时，建设单位应当重新委托具有法定资格的评估机构评估，并报原批准机关重新审批或者核准。
第十一条 发展改革行政管理部门和经济贸易行政管理部门应当按照国家和省规定的节能标准进行节能审查，加强联系和沟通，审查结果应当相互抄送，建立信息共享机制。
第十二条 固定资产投资项目未能通过节能审查的，财政及有关政府部门不得安排财政性资金进行补助或者贴息。
第十三条 固定资产投资项目建设过程中，经济贸易行政管理部门和有关行政管理部门可以采取文件送检、现场检查等方式，对固定资产投资项目执行节能措施和合理用能标
准的情况进行监督检查。
第十四条 固定资产投资项目建成后，建设单位应当委托具有法定资格的节能检测机构对项目的用能状况进行测试，达不到相关强制性节能标准的，不予通过竣工验收，不得
投入生产、使用。
第十五条 节能分析篇（章）编制和评估费用应当根据国家有关设计和评估取费规定及标准，从工程项目的前期费用中列支。
第十六条 发展改革行政管理部门和经济贸易行政管理部门履行节能审查和监督管理职责，不得向审查监督管理对象收取费用。
第十七条 违反本办法规定，发展改革行政管理部门和经济贸易行政管理部门对不符合强制性节能标准的项目予以批准或者核准建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责
任人员依法给予处分。
第十八条 违反本办法规定，评估、检测机构弄虚作假，提供虚假信息的，由经济贸易行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下罚款。
第十九条 违反本办法规定，固定资产投资项目建设单位开工建设不符合强制性节能标准的项目或者将该项目投入生产、使用的，由经济贸易行政管理部门责令停止建设或者
停止生产、使用，限期改造；不能改造或者逾期不改造的生产性项目，由经济贸易行政管理部门报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭。
第二十条 本办法自2008年2月1日起施行。
